海南省昌江黎族自治县人民政府办公室


昌府办[2006]79号

昌江黎族自治县人民政府办公室关于印发昌江黎族自治县镇政府耕地保护责任目标考核办法的通知

各镇人民政府，县政府直属各单位：
《昌江黎族自治县镇政府耕地保护责任目标考核办法》已经县政府同意，现印发给你们，请遵照执行。




二○○六年七月十二日


昌江黎族自治县镇政府耕地保护责任
目标考核办法

一、为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《海南省人民政府办公厅关于印发海南省市县政府耕地保护责任目标考核办法的通知》（琼府办[2005]113号），建立镇政府耕地保护目标责任制度，切实加强耕地保护工作，依据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和《海南省基本农田保护规定》等规定，制定本办法。
二、各镇政府对本县土地利用总体规划（以下简称《总规》）及相关规定所确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，镇长为第一责任人。
三、县国土环境资源局会同县农业局、县统计局等部门，根据《总规》所确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，对各镇耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报给县政府批准后下达，作为镇政府耕地保护责任目标。
四、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、公正的原则。
从2006年起，每5年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，县政府对各镇各考核一次。考核的标准是：
（一）各镇行政区域内的耕地保有量不得低于县政府下达的耕地保有量考核指标。
（二）各镇行政区域内的基本农田保护面积不得低于县政府下达的基本农田保护面积考核指标。
（三）各镇行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。
同时符合上述三项要求时，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
五、考核采取自查、抽查与检查相结合的方法。
（一）各镇政府要按照本办法的规定，每年10月31日前组织自查，并向县政府报告本年度耕地保护责任目标的履行情况。
（二）县国土环境资源局会同县农业局、县统计局等部门，每年11月20日前对各镇政府耕地保护责任目标履行情况进行抽查，作出预警分析，并向县政府报告。
（三）在耕地保护责任目标考核年，由县国土环境资源局会同县农业局、县监察局、县审计局、县统计局等部门，对各镇耕地保护责任目标履行情况进行考核，并将结果报县政府。
六、全县土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及分等定级的数据，将作为考核参照依据。
各镇政府要将基本农田落实到地块和农户。要按照国家统一的规范，加强对耕地及基本农田的动态监测，在考核年向县国土环境资源局、县农业局提交耕地、基本农田的面积和等级情况的监测调查资料，并对数据的真实性负责。
县国土环境资源局采用抽样监测检查等方法和手段，建立抽样调查制度和监测网络，会同县农业局、县统计局对耕地、基本农田的面积和等级情况进行检查。
七、县政府对各镇的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给予表扬；对考核认定为不合格的责令其整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田。
八、耕地保护责任目标考核结果，列为镇政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的镇，由县监察局、县国土环境资源局按程序依法处理直接责任人，并追究有关领导的责任。


[内容提要] 因药用胶囊不是食品，而且铬有毒、有害也没有确切证据，所以生产、销售铬超标药用胶囊不构成生产、销售有毒、有害食品罪；药用胶囊不属于药品，也没有冒充药品，因此不构成生产、销售假药罪，也不构成生产、销售劣药罪。但生产、销售铬超标药用胶囊属于在产品中掺杂、掺假，以次充好，以不合格产品冒充合格产品的行为，销售金额在5万元以上或货值金额15万元以上的涉嫌生产、销售伪劣产品罪。
[关键词] 生产销售 铬超标 药用胶囊 定性
一、引言
2012年4月15日中央电视台《每周质量报告》播出《胶囊里的秘密》：
浙江省新昌县儒岙镇是全国有名的胶囊之乡，有几十家药用胶囊生产企业，年产胶囊一千亿粒左右，约占全国药用胶囊产量的三分之一。
在长达8个月的暗访中，记者发现河北学洋明胶蛋白厂和江西弋阳龟峰明胶公司，用工业废料“蓝矾皮”生产的明胶，通过隐秘的销售链条，流入儒岙镇部分胶囊厂生产药用胶囊。
《中华人民共和国药典（2010版）》规定，药用胶囊以及使用的明胶原料，铬含量不得超过2mg/kg。记者在儒岙镇的华星、卓康两家胶囊厂，分别对“蓝矾皮”加工的明胶和药用胶囊取样，送到中国检验检疫科学研究院综合检测中心。经过检测，这两家厂明胶的铬含量分别超标30多倍和50多倍，药用胶囊的铬含量分别超标20多倍和40多倍。
记者又在北京、江西、吉林、青海等地，对药店销售的一些胶囊药品买样送检。经中国检验检疫科学研究院综合检测中心检测，9家药厂生产的13个批次的药品所用胶囊的铬含量超标，其中超标最多的达90多倍。
铬超标胶囊事件曝光后，引起了社会广泛关注。党中央、国务院高度重视，中央领导同志多次做出重要批示，要求严肃依法查处。公安机关对犯罪嫌疑人迅速采取刑事强制措施，检察机关以涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪将生产、销售铬超标胶囊的犯罪嫌疑人批准逮捕（现案件尚在侦查阶段）。但笔者对此定性不敢苟同。
二、生产、销售铬超标药用胶囊，不构成生产、销售有毒、有害食品罪
（一）生产、销售有毒、有害食品罪的概念
　　《中华人民共和国刑法》第一百四十四条 在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的，依照本法第一百四十一条的规定处罚。
　　[注：《中华人民共和国刑法》第一百四十一条 生产、销售假药，……致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。]
据此，生产、销售有毒、有害食品罪是指在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的行为。只要行为人在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料，或销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品，即可构成犯罪，行为的危害后果、涉案金额只是作为量刑情节考虑。
但是，要认定生产、销售铬超标胶囊行为人涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪，有二个很难逾越的障碍：一是药用胶囊是不是食品；二是铬是否有毒、有害。
（二）药用胶囊是不是食品　　
有人认为，药用胶囊从人口服入，应该视为食用，既然可以食用也就是食品，因而药用胶囊是食品。这种观点是否正确，我们可以看看相关规定：
　　《中华人民共和国食品安全法》第99条规定，本法下列用语的含义：
食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。
中华人民共和国国家标准《食品工业基本术语》（GB 15091-95）
2.1 食品 可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。
以上的定义蕴含食用物品（物质）的目的：充饥或调节营养、口味等，但人们服用药用胶囊并不是食用其本身，更没有此类目的，可见药用胶囊并非食品。
而药用胶囊在《中华人民共和国药典（2010版）》中的确切名称是明胶空心胶囊，确定的类别是：药用辅料，用于胶囊剂的制备。
这也从另外角度明确了药用胶囊不是食品。
从各地报道看，事实上人们也没有把药用胶囊用来直接食用。所以说药用胶囊不是食品应该是没有异疑的。
（三）未见铬有毒、有害的确切证据
有专家认为，铬有毒、有害，主要有：
1、北京协和医院肠外肠内营养科副主任医师陈伟表示，胶囊中含有的六价铬有4方面的危害：1.损害皮肤，导致皮炎、咽炎等；2.损害呼吸道系统，引发肺炎、气管炎等疾病；3.损害消化系统，误食甚至长期接触铬酸盐，极易造成胃炎、胃溃疡和肠道溃疡。4.严重的还会导致肾功能衰竭甚至癌症。
2、北京朝阳医院职业病与中毒医学科主任郝凤桐也表示，六价铬对人体来说是有害元素，考虑到人在一定时限内摄入铬超标胶囊剂量有限，即便胶囊含有六价铬也不可能导致急性中毒的发生。但胶囊铬超标，具体危害不是一个铬中毒所能涵盖。
3、国际食品包装协会秘书长董金狮教授说：工业明胶中重金属铬的毒性远高于三聚氰胺，其所涉及的违法生产企业更是多而广，危害更大。
笔者检阅到相关资料，三聚氰胺被认为毒性轻微，长期摄入会造成生殖、泌尿系统的损害，膀胱、肾部结石，并可进一步诱发膀胱癌。
2008年中国奶制品三聚氰胺事件中，很多食用了三鹿集团生产的奶粉的婴儿被发现患有肾结石，随后在奶粉中被发现三聚氰胺。包括伊利、蒙牛、光明、圣元及雅士利在内的多个厂家的奶粉都检出三聚氰胺。根据公布数字，截至2008年9月21日，因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39,965人，正在住院的有12,892人，此前已治愈出院1,579人，死亡4人。
可见，三聚氰胺有毒有害不但有理论支持，也是有实例证实的。但铬超标胶囊的危害至今尚无一起案例，也没有确切的临床试验结果，仅仅停留于专家的推测。
相反，多数的一流专家学者认为，一般情况下铬超标胶囊是不可能产生实际危害的。
1、 卫生部全国合理用药监测网专家孙忠实
2012年4月18日，孙忠实在做客人民网强国论坛时说：对于胶囊质量的标准，在2000年版的药典的标准里面是没有的，是2000年以后的药典才定了这个标准[注：《中华人民共和国药典（2010版）》才对明胶空心胶囊规定了铬检验标准]。这说明两个问题，一、我们当时没有先进的手段去检测它，没有手段，你怎么知道这里面有这个东西，有多少。二、有多少铬在里面会造成人体损害，我们没有这个标准。2000年以后，我们吸收了国外药典的参考，然后，我们也进口了这样的仪器。
这个铬，如果我们长期大剂量的吃用含有铬的食品或者药品，那是会中毒的，是慢性中毒，表现在神经系统、消化系统，都能出现。但是我们如果吃一种药或者两种药，一天吃六个胶囊，一天三次，一次吃两个，也没有吃掉多少个铬。所以，我觉得，面对这样的事情，我们要冷静，不要恐慌，不要把它说成很大很大的危害，这样造成老百姓都不敢吃胶囊了。
2、国家药典委员会首席专家钱忠直研究员；中国毒理学会副理事长、军事医学科学院毒物药物研究所廖明阳研究员；中国疾病预防控制中心营养所研究员、卫生部微量元素营养重点实验室主任杨晓光
2012年4月21日，人民网邀请了钱忠直、廖明阳、杨晓光做客专家访谈，接受记者的专访。
钱忠直：对于铬的测定，美国药典和日本药典都没有规定，只有欧洲药典才对铬有限度要求，它的规定是10ppm。我们中国药典规定的是2ppm，为什么定2ppm呢，实际上就是要杜绝工业皮革的下脚料混入制造胶囊的原料，2ppm这个限度就是把铬作为标记物来控制工业明胶的混入。相对于欧洲药典，我们目前中国药典的空心胶囊的标准，可以说是最严格的一个标准。
廖明阳：人体内的铬通常以总铬来计算，人体内有三价铬和六价铬，三价铬、六价铬摄入到体内是一个氧化还原的过程，三价铬氧化成六价铬，六价铬还原为三价铬。国内外的大量研究资料证明，三价铬的毒性比较小，而六价铬如果长时间、大剂量的摄入的话，可以引起肾脏损害，还可能有致突变、致癌等作用。
人体铬的主要排泄是通过肾脏排泄。一般来说，一个健康成年人每天通过肾脏排放铬的能力可达到约0.2毫克，从现有有关铬的安全性资料和报道的胶囊中铬的最大含量以及病人每天摄入的胶囊数来看，一般认为不会引起人体铬急性中毒和慢性铬蓄积。
杨晓光：从营养学来讲，铬是人体必需的微量元素，我们每天要从食物中得到。因为三价铬是机体中的葡萄糖耐量因子的重要组成部分，它也参与脂质代谢调节，缺了铬可能在血糖控制等方面都会出问题。
中国营养学会制定的中国居民膳食营养素参考摄入量里面，推荐儿童铬摄入量为每天0.01毫克，成年人是0.05毫克，这是从营养方面应该摄入这样量的铬，满足机体的营养需求。同时制定了一个安全最大可耐受剂量，儿童每人每天是0.2毫克，成年人是0.5毫克，也就是说，在这个范围以下是安全的，超过这个范围就可能对机体产生不良影响。
笔者认为，最关键的是，至今未见铬有毒、有害的证据，在刑事诉讼中，举证责任在公诉机关而非犯罪嫌疑人、被告人，公诉机关应当收集到铬有毒、有害的证据，而不仅仅是收集到胶囊铬超标的证据就行了。
综上，药用胶囊不是食品，又没有铬有毒、有害的确切证据，故生产、销售铬超标药用胶囊不构成生产、销售有毒、有害食品罪。
三、生产、销售铬超标药用胶囊，不构成生产、销售假药罪
（一）生产、销售假药罪概念
《中华人民共和国刑法》第一百四十一条 生产、销售假药的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
本条所称假药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于假药和按假药处理的药品、非药品。