中共哈尔滨市委办公厅哈尔滨市人民政府办公厅关于印发《2004-2007年哈尔滨市人才队伍建设规划》的通知
中共哈尔滨市委办公厅哈尔滨市人民政府办公厅
哈办发〔2004〕21号
中共哈尔滨市委办公厅哈尔滨市人民政府办公厅关于印发《2004-2007年哈尔滨市人才队伍建设规划》的通知
各区、县（市）党委和人民政府，市委各部办委，市直各党组、党委（工委）：
经市委、市政府同意，现将《2004-2007年哈尔滨市人才队伍建设规划》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
中共哈尔滨市委办公厅
哈尔滨市人民政府办公厅
2004年5月19日
2004-2007年哈尔滨市人才队伍建设规划
为深入贯彻全国和全省人才工作会议精神，加快人才队伍建设，结合我市全面建设小康社会和振兴老工业基地的现实需要，制定本规划。
一、指导思想和基本原则
人才队伍建设的指导思想是：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，牢固树立科学的发展观、正确的政绩观和科学的人才观，坚持党管人才原则和"尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造"的方针，牢牢把握"努力快发展，全面建小康，振兴哈尔滨"的工作主题，大力实施人才强市战略。紧紧抓住培养、吸引和用好人才三个环节，全力推进结构优化、体制创新、素质提升、市场配置、创业支撑五个人才工程，重振哈尔滨老工业基地人才雄风，努力为振兴哈尔滨建设人才高地。
人才队伍建设的基本原则是：
----党管人才。党管人才是新世纪新阶段党管干部的完善和发展，是人才工作沿着正确方向前进的根本保证。党管人才主要是管宏观，管政策，管协调，管服务，即搞好宏观规划、坚持分类指导、注意整合力量、积极提供服务和实行依法管理，努力用事业造就人才、用环境凝聚人才、用机制激励人才和用法制保障人才。形成党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与的人才工作新格局。
----增强针对性和实效性。人才队伍建设必须突出"努力快发展，全面建小康，振兴哈尔滨"这个全市工作的主题，把促进发展作为人才工作的出发点和落脚点，保证人才总量增加与经济社会发展相适应、人才结构优化与经济结构调整相协调、人才素质提高与经济增长方式转变相同步，实现人才队伍建设与老工业基地振兴良性互动。
----提高人才资源开发效益。在盘活人才存量的基础上增加人才总量，正确处理用好、培养和吸引人才三者之间的关系，提高人才资源开发效益。抓住用好现有人才这个核心环节稳定队伍，实现人尽其才、才尽其用；立足培养人才这个基础环节提升市民素质，适应经济社会发展需要；着力吸引紧缺急需人才这个关键环节优化结构，为全面建设小康社会和振兴老工业基地提供智力支持。
----突出重点，协调发展。抓住代表人才队伍水平的高层次人才队伍建设这个重点，着力加强党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才队伍建设，带动各类人才协调发展。统筹兼顾，促进人才在产业、地区间的合理布局，尽快形成一支门类齐全、层次合理、素质优良、新老衔接，适应哈尔滨经济社会发展需要的人才队伍。
----改善人才发展环境。在全社会牢固树立"发展是硬道理，环境出生产力"的理念，把硬环境做大、做强，把软环境做优、做实，努力营造"鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业"的人才发展环境。
二、工作目标
人才队伍建设的总体目标是：人才总量稳步增加，人才结构与经济结构基本适应，人才分布基本满足各领域的需求，人才管理体制基本完善、机制更加灵活，人才队伍整体素质明显提高，人才资源市场化配置基本实现，人才发展环境得到改善。奠定我市由人口大市向人才强市转变的基础，努力为振兴哈尔滨建设人才高地。
----到2007年，全市各类人才总量达到72万人左右，年均递增6%；每万人口拥有人才达到750人左右。具有硕士研究生以上学历或高级职称的高层次人才达到10.1万人左右，占14%。党政人才在现有基础上按照提高素质、改善结构的要求市属为4万人左右，其中局级700人、县（市）级300人、处级5000人、科级及以下3.4万人左右。形成干部年龄结构以局级50岁、区级45岁、县（市）级40岁左右、处级35-40岁、科级30-35岁和科员级以下25-30岁为主体的梯次配备；文化程度全部达到大学专科以上学历，其中大学本科学历局级达到75%、区级达到85%、县（市）处级达到80%，硕士研究生以上学历各层次相应都占有一定比例；专业结构基本适应岗位要求，懂经济、法律、外语、信息化与电子政务的干部比例有明显提高；女干部、少数民族干部和非中共党员干部适当增加，力争达到中央和省委规定的要求。
企事业经营管理人才达到13万人左右，年均递增8%。具有硕士研究生以上学历或高级职称的职业经理人达到5.4万人左右，占41.5%；45岁以下的达到5.2万人，占40%。熟悉世贸规则、具备参与国际竞争能力的达到50%，专业结构、知识结构和行业分布结构趋于合理。全市在省内外知名优秀国有企业家达到200名，具有一定影响的民营企业家达到50名。
专业技术人才达到53万人左右，年均递增6.4%；每万人口拥有专业技术人才达到550人左右。具有高级、中级和初级职称的达到8万人、22万人和23万人，分别占15%、42%和43%；具有硕士研究生以上学历的达到1.5万人；45岁以下的达到41.7万人，占79%。全市在国际上具有一定影响的知名专家学者达到50名。市属单位国家"新世纪百千万人才工程"人选实现零的突破，学科（专业）梯队带头人省级重点达到15名、市级重点达到20名、市级达到140名，学科（专业）后备带头人、第三梯队成员达到570名；企业博士后工作站达到15家，在站人数达到40人左右。
各类高技能（包括高级技术工人、技师和高级技师）人才达到10.8万人左右，年均递增1%。农村实用人才达到16万人左右。
----到2007年，人才结构调整与经济结构调整基本适应。一、二、三产业的人才分布结构为5∶29∶66，第一产业重点培育生态农业、畜牧业人才，第二产业重点培育机械制造业、高新技术产业、绿色食品加工业、医药工业人才，第三产业重点培育电子信息业、金融业、房地产业、环保业等以及各项社会事业发展急需人才。借助开发区政策优势，全方位吸引高新技术顶尖人才，重点培养前瞻性的专业人才、核心技术人才。促进非公有制经济组织人才发展，非公有制经济组织人才达到9.1万人，占人才总量的12.6%左右。
----到2007年，干部人事制度改革不断深化，人才管理体制基本完善、用人机制更加灵活，人才的积极性和创造性得以充分调动，人才市场化配置基本实现。全市人才市场达到20个，构筑布局基本合理、结构相对科学、功能较为完善、基础性与专业性协调发展的全市人才市场体系。
----到2007年，基础教育、职业教育、高等教育、继续教育和各类培训相互衔接的终身教育体系初步建立。普通中等教育在校生达到6.5万人。在全市普及九年义务教育的基础上，城区普及高中阶段教育。普通高等院校在校生达到30万人，成人高等教育在校生达到3.7万人。党政领导人才全员轮训率平均每年20%，专业技术人才继续教育覆盖面达到50%，企业经营管理人才每年培训1万人左右，各类高技能人才每年培训7000人左右。
----到2007年，有利于优秀人才脱颖而出、人尽其才的政策环境逐步完善，人才的生活和工作环境得到明显改善，服务环境进一步优化。人才资金投入体系初步建立，保证市人才发展资金在现有的基础上逐年递增，并纳入市级财政预算管理；各区、县（市）建立人才发展资金。
三、主要任务
实现人才队伍建设规划目标，必须以新的视角、新的观念、新的思想，采取超常规措施，全力推进和实施五个人才工程。
（一）实施人才结构优化工程，适应经济结构的调整
紧紧围绕振兴老工业基地和全面建小康对人才的需求，调整人才的布局、流向和流量，把人才优势体现到产业和地区中来，使人才结构调整适应经济结构调整。
1、培养选拔高层次人才，提高人才队伍建设水平
（1）选拔造就革命化、年轻化、知识化和专业化的党政领导干部。坚持德才兼备，注重实绩标准，用好的作风选作风好的人。注意研究"一把手"成长的特点和规律，加大选拔党政"一把手"工作力度。大力加强领导班子建设，优化领导班子的年龄、知识和专业结构，形成梯次配备的格局。疏通从国有企业、高等院校、科研院所和其他社会组织中选拔党政领导干部的渠道，促进合理流动。进一步改进和完善公开选拔领导干部工作，研究制定破格提拔领导干部的标准、程序和办法。探索优秀的博士、硕士研究生担任各级党政领导干部的有效途径。坚持在实践中、在艰苦环境中培养锻炼领导干部。大力培养优秀年轻干部，重视培养选拔女领导干部、少数民族领导干部和非中共党员领导干部。加强和改进后备干部工作。
（2）选拔造就市场化、职业化的优秀企业家。围绕发展具有国内、国际竞争力的大型企业集团，加快培养造就职业化、现代化和国际化的优秀企业家。以创新精神、创业能力为核心，扩大国有企业领导班子成员推荐选拔的范围和数量。改进国有企业经营管理者考核评价工作。培养政治素质高、忠实代表和维护国家、职工利益、实现国有资产保值增值的国有企业产权代表，采取向国内外广泛招聘的办法，吸引企业高级经营管理人才；把组织考核推荐与引入市场竞争机制结合起来,选拔造就市场化、职业化的优秀企业家。
（3）培养造就社会化、专业化各学科（专业）领域的高级专家。注重"两院"院士、重点学科（专业）带头人、省长特别奖、享受政府特殊津贴、有突出贡献中青年专家等高层次专业技术人才的推荐选拔和培养引进，造就具有国内国际前沿水平的学科（专业）带头人。进一步加强博士后工作站的指导与服务，鼓励和引导用人单位多渠道、多形式招收博士后，积极发展企业博士后产业基地。完善领导干部联系学科（专业）带头人、专家学者制度。
2、调整优化老工业基地人才结构，实现人才合理布局
（1）优化产业、行业间人才配置。根据我市实施振兴老工业基地战略的总体部署，积极推动人才资源重组。在以振兴老工业基地为主的工业产业结构调整升级中，优化企业人才队伍，以人兴企、以人创业，增强企业技术力量；推进应用型科研事业单位转制为企业，推动科技开发人才向企业转移，促进产学研联合；在以信息技术改造带动传统产业进程中，提高支柱产业和重点企业的自主开发能力，形成具有自主知识产权的关键技术和名牌产品，培养具有自主创新意识和能力的优秀人才；不断提高具有现代特征的第三产业人才比重，发展壮大非公有制经济组织人才队伍。
（2）促进区域间人才合理布局。根据不同区域经济社会发展水平和人才布局的特点，形成整体性人才开发的新局面。在南岗、道里等中心城区构筑人才聚集地，重点培养造就高层次和高新技术人才；充分发挥聚集地的高层次和高新技术人才的辐射带动作用，将传统长线专业、剩余剥离出来的人才加以激活，引导他们流向其他城区和县域。缓解中心城区人才积压浪费与农村和其他城区缺乏人才的矛盾，采取多种形式推动人才结构调整，充分发挥现有人才作用和整体人才效益。
（3）提高老工业基地人才创新能力。发挥我市高等院校、科研院所众多的优势，大力培养适合工业优势特色发展需求的各类专业人才。重点培养、引进技术创新和高新技术产业化等方面的领军人才。积极培育职业经理人群体和企业家市场。大力发展职业教育，培养老工业基地急需的各类高技能人才。
3、引进国外智力和吸引国内人才，适应经济社会发展需要
（1）引进和聘用海外高级人才。制定和实施我市紧缺人才引进计划，吸引海外人才来哈创业。重点引进信息、生物、新材料和先进制造技术等方面具有国际水平的专家，以及金融、法律、国际贸易和现代科技管理等方面的高级专门人才。建立海外高级人才信息网络，研究制定聘用海外高级人才从事公务工作的具体办法，探索建立和规范引进海外高级人才中介组织。加强与旅居海外的华人华侨专家的联系。
（2）鼓励留学人员回哈工作或以其它方式为哈服务。贯彻支持留学、鼓励回国、来去自由方针，采取回哈工作、为哈服务并举的办法，吸引海外留学人员回哈报效家乡。倡导留学人员长期或短期回哈工作，鼓励他们通过兼职、项目合作、考察讲学、担任业务顾问等多种形式，为我市经济社会发展服务。保障海外留学人员在专有知识、专利技术和科研成果等方面享有的知识权益。加强哈尔滨留学人员创业园区建设。发挥哈尔滨国际人才交流协会、哈尔滨海外联谊会的作用。
（3）积极开展吸引国内人才工作。面向国内市场，由政府协调用人单位，组成哈尔滨求贤团，赴外地引进高层次人才。鼓励用人单位自主引进急需的高层次人才；对引进人才实施跟踪问效，提高引进人才的效益水平，减少用人单位引进人才的投资风险，促进引进人才真正发挥作用。围绕实施振兴老工业基地战略，在最大范围、最广领域引进、调剂各类急需人才。对于紧缺的、急需的高层次骨干人才，实行"一人一策"。组织实施"十百千"工程，为我市支柱产业培养引进几十名国际国内知名的优秀企业家、几百名熟悉国际规则和惯例的复合型人才、几千名熟悉现代企业管理并掌握高新技术的优秀职业经理人和专家。
4、加快整体性人才资源开发，不断壮大我市人才队伍
注意选拔年轻干部、高知识层次以及具有基层工作经验的干部充实党政机关，在政府部门若干特殊岗位试行聘用制，面向国内外引进法律、金融、贸易、信息和高新技术等方面的高级专业人才；继续选调优秀大学毕业生到基层锻炼；按照廉政、勤政、务实、高效的要求，加强公务员队伍建设，完善公务员制度。逐步实行职业资格证书制度，研究制定资质认证标准和市场准入规则，发展壮大职业经理人队伍，培养造就复合型经营管理人才。大力开发急需的专门人才和专业技术人才，加大技术创新和人才投入，使企业真正成为技术创新和吸引专业技术人才的主体。加强文化、教育、卫生等社会事业人才队伍建设。进一步做好农村人才资源开发，加强农业社会化服务体系的专业技术人才队伍建设，大力培养畜牧业和绿色食品深加工方面的农村实用人才；实施乡村大学生计划，由市政府拨专款，每年资助1000名农村急需专业大学生，进行定向培养。大力培养青年科技人才，努力形成优秀青年科学家群体，每年通过市青年科学基金等四项基金，资助120名优秀青年科技人才独立承担科研课题及学术著作出版。搞好离退休人才的二次开发。
调整和优化人才结构，必须认真做好各项基础工作。在国家框架指导下，把人才统计纳入全市经济和社会发展统计指标体系，编制和发布年度人才资源状况报告和人才开发目录，制定符合各类人才特点的考核评价标准，建立人才结构调整与经济结构调整相协调的动态机制。
（二）实施人才体制创新工程，调动各类人才的积极性
贯彻落实《深化干部人事制度改革纲要》，改革和创新人才管理体制，调动各类人才的积极性，在解决人才队伍建设深层次问题上有新的突破。
1、改革干部人事制度，为优秀人才脱颖而出创造条件
（1）深化党政领导干部选拔任用和管理制度的改革。认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用条例》，扩大民主、加强监督，不断提高党政领导干部选拔任用工作的科学化、民主化、制度化水平。切实打通"出口"，加大调整不称职领导干部的力度。改进领导干部的考察方法，探索实行差额考察，扩大考察主体，吸纳相关单位实施共同考察。坚持定期谈话、诫勉谈话、函询和巡视等制度，加强主动监督，把监督关口前移；研究制定对"一把手"执行党的路线方针政策、贯彻民主集中制、选人用人和廉洁自律的监督办法，探索建立干部监督的快速反应机制。
（2）完善公务员制度。在"凡进必考"的基础上，扩大公务员选拔录用视野，打破身份、地域限制，吸收更多的优秀人才进入公务员队伍。完善竞争上岗制度，做好竞争上岗的管理、监督和指导工作。改进和完善公务员考核制度，建立以工作实绩为核心的考核指标体系，将考核的结果与任用、晋级等挂钩，建立和完善公务员退出机制。研究建立分类管理制度，完善监督机制。
（3）加快事业单位人事制度改革。全面推行聘用制度，转换事业单位用人机制，按照"老人新机制，新人新办法"的原则，实现由国家用人向单位用人转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。根据国家有关法律法规，事业单位与职工要在平等自愿、协商一致的基础上签订聘用合同。引入竞争机制，探索多种形式的领导人员任用制度。新进人员和新组建事业单位聘用人员，原则上采取面向社会公开招聘的方式进行。逐步推行人事代理制度，最终实现单位人向社会人的转变。建立辞聘解聘制度，疏通人员"出口"。建立符合事业单位特点的岗位、职员管理制度和执业资格制度，实现由身份管理向岗位管理转变。
（4）深化国有企业人事制度改革。按照现代企业制度要求，将组织考核推荐与引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把坚持党管干部原则和董事会依法选聘企业经营管理者以及经营管理者行使用人权结合起来，建立重在市场和出资人认可的选人用人新机制。加强和改进对国有企业领导班子的管理，进一步健全监督约束机制，坚持和完善民主评议企业领导人和厂务公开制度。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，全面实行劳动合同制，推行管理人员和专业技术人员聘用制。
（5）推进职称制度改革。坚持科学分类、社会评价、单位自主聘用、政府宏观管理的原则，逐步构建重在社会和业内认可的社会化人才评价机制。实行职称评聘分开，允许企业和自收自支事业单位自设岗位、自主聘任。扩大中级以下职称"以考代评"范围。加快执业资格制度建设，对责任重大、社会通用性强和关系公共利益的专业技术岗位实行准入控制。
2、加大分配制度改革的力度，充分调动各类人才的积极性
（1）建立激励人才和留住人才的收入分配制度。贯彻按劳分配与按生产要素分配相结合、效率优先、兼顾公平的原则，采取更加灵活的分配方式吸引人才。根据用人单位的特点，实行岗位工资、项目（课题）工资、年工资（年薪制）、兼职工资。制定国有企业经营者、管理者年薪制具体实施办法，继续推进经营者持股试点工作。对在关键岗位上的技术骨干、承担重点工程和科研项目的带头人，实行技术入股和协议工资制度，鼓励实行资本、技术、管理等生产要素参与分配制度。完善公务员绩效奖励制度，按年度考核结果，拉开年终资金发放档次。
（2）保护专业技术人才的知识产权和合法收入。科技成果作为股权投资入股或实行转让，其成果拥有人的收益按有关规定予以保障。除国家另有规定的单位和行业外，允许企事业单位专业技术人员在完成本职工作且不损害本单位权益前提下业余兼职，其合法收入予以保护。
（3）完善和建立人才津贴、人才奖励制度。进一步规范津贴申请和发放程序。适时扩大享受津贴人员的范围，提高津贴标准。设立市长特别奖，对在我市从事科技开发、成果转化、重大技术项目改造和在社会科学领域中取得显著经济社会效益的专业技术人才和各类高技能人才，对我市财政收入贡献突出、利税连年增长的企业经营者；对为我市引进人才、项目和
资金做出突出贡献的人员予以重奖。
3、加快人才开发一体化进程，促进人才智力共享
（1）结合重大项目、科技成果转化和加强市校（所）合作，促进人才智力共享。充分发挥全市高等院校集中、技术力量雄厚的优势，加强产学研联合，挖掘和发挥人才潜能，实现人才智力共享。在我市经济和社会发展的重大项目实施过程中，打破隶属关系和地域限制，协调各部门、各单位通力合作、共同承担，组织各类人才集体攻关，把项目与人才面向社会同时招标，通过重大项目拉动人才智力共享。加强技术成果转化基地建设，发挥其技术市场和产品项目孵化器作用，在技术成果转化的同时，吸引和培养专业技术人才。进一步发挥市校（所）合作委员会的综合协调作用，大力推广市校（所）合作的成功经验，推动项目对接和人才引进，实现产学研相结合。
（2）发挥特殊人才群体作用，推动人才智力共享。鼓励具有兼职能力和时间的人才，在不影响本单位利益的情况下，积极参与技术项目、课题研究和生产经营活动。大胆吸纳学科（专业）带头人参加经济社会发展的各项工作，实行兼职兼薪、优劳优酬。充分利用博士后群体占据高新技术领域前沿的优势，推动用人单位在不占有博士的情况下得到高层次人才的智力支持。把驻哈各领域的高精尖人才、国内外知名人士组织起来，成立专家顾问团，对本地经济社会发展、重大项目的决策进行有针对性地咨询论证，促进各项决策更加科学化、民主化和制度化。
（三）实施人才素质提升工程，为经济社会发展积攒后劲
坚持把教育摆在优先发展的战略地位，树立大教育、大培训观念，重点培养人的学习能力、实践能力，着力提高人的创新能力，促进人的全面发展。
1、促进教育事业发展，更好地培养人才
（1）优先发展中等教育和基础教育。围绕经济发展和产业结构调整要求，优先发展普通中等专业教育和成人中等教育，大力培养造就实用技能人才。深化基础教育管理和办学体制改革，构建以全面推进素质教育为中心的国民教育体系，保持适度超前发展。大力发展高中阶段教育，加快国家级、省级示范高中建设步伐。改进和加强中等职业教育。促进和保持九年义务教育均衡发展。
（2）巩固发展高等教育。充分发挥驻哈中直省属高等院校作用，扩大在哈招收本科生、研究生规模。提高市属院校办学质量，逐步建成地方特色明显、学科优势显著的大学。推动发展高等教育中外合作办学，鼓励发展民办高等教育，扶持地方与中直省属、部队院校的联合办学。大力发展高等职业教育，巩固发展党校教育、成人高等教育。调整学科专业设置，发挥人才预测和市场信息反馈作用，优先发展急需专业和新兴学科。
（3）加强各类职业教育。培养支柱产业、重点行业等领域的各类高技能人才，全面提高劳动者素质和技能。加快哈尔滨技师学院的建设。大力培养农村拔尖人才，广泛开展农民实用技术培训、跨世纪青年农民科技培训，抓好农民职称任职资格培训。全面推行绿色证书制度，大力开展送项目、送科技下乡培训活动。
2、做好继续教育和培训工作，加强人才资源的能力建设
（1）以培养高层次、国际化人才为重点，在派出培训和来哈讲学方面有新突破。坚持高起点、高层次和国际化标准，充分利用友好城市、友好院校、国家部委的国际交流等国外培训资源，每年选拔50名局、县（市）级优秀领导干部和一定数量的优秀企业家、学科带头人赴国外学习深造，每年选拔50名优秀年轻领导干部和一定数量的企业经营管理者、学科梯队带头人到国内名牌高等院校进行中长期的学习深造。统一安排，分类指导，积极开展形式多样的国内外高级专家、学者和国内知名企业家来哈讲学活动。探索国外研究生以上层次的高级研修和培训。
（2）认真抓好党政干部培训。在加强政治理论培训的基础上，重点抓好法律、外语、信息化与电子政务知识方面的培训。落实全市干部培训计划，处级及处级以上领导干部在规定时间内累计达到3个月以上脱产培训，其他领导干部每年不少于12天脱产培训。每年选拔200名优秀年轻干部到乡镇、街道、企业和市直机关综合部门挂职学习锻炼。规范公务员初任培训，强化任职培训、专业知识培训、更新知识培训和技能培训。
（3）抓好企业经营管理者培训。开展规范化的工商管理岗位培训。推行企业经营管理人才任职资格证书制度和持证上岗制度。按照国家统一安排，探索职业经理人、企业首席执行官的职业资格培训。重点抓好医药、机械制造和食品行业以及高新技术产业、经贸和旅游等领域的企业经营管理人才培训。大力加强企业高级财会、市场营销、人力资源、电子商务、现代物流等紧缺专业的管理人才培训。
（4）全面开展专业技术人员的继续教育。突出以新理论、新技术、新知识、新材料为主要内容的继续教育，保证专业技术人员每年接受继续教育时间不少于12天。大力发展多种形式和多层次的职业培训，强化基本知识和基本技能的普及性培训，培养适应老工业基地产业结构优化升级需要的复合型人才和实用型人才。重点加强电子信息、生物工程、机械制造等领域的继续教育。逐步扩大中小企业和民营企业继续教育的覆盖面。抓好涉农专业技术人才培训。开展下岗专业技术人才的继续教育，提高二次创业能力。
3、健全机制，保障教育事业发展和各类培训工作的开展
（1）制定规划，完善各项制度。严格贯彻执行国家的各类教育法律规章，不断完善地方法规，保障教育事业正常发展。制定人才继续教育和培训规划，完善管理制度和办法，创新政府调控、行业指导、社会服务的运行机制，明确各类人才参加继续教育和培训的权利义务，健全约束激励机制。加强对教育和培训工作的质量评估监督。切实加强对学历、学位证书和各种培训证书的管理。
（2）整合资源，促进终身教育体系的建立。依托党校建立党政人才培训基地，依托国内外高等院校建立企业经营管理人才和专业技术人才培训基地，依托境外培训资源建立高层次人才培训基地，依托博士后工作站、创业中心、科技园区和著名大企业建立高级经营管理人才、高科技人才培养和锻炼基地；发挥社会培训机构作用，建立各类高技能人才培训基地。大力发展远程、网络教学，改进教学方法，提高教学质量。
（3）增加投入，推动终身教育事业发展。依法保证对教育的投入，不断提高教育经费占国民生产总值的比重，加快教育事业的发展。完善继续教育和培训投入机制，强化用人单位的主体地位，建立带薪学习和经费保障制度。鼓励社会和个人投资，吸引国外资金进入我市继续教育和各类培训市场。
（四）实施人才市场配置工程，促进人才合理流动
按照完善社会主义市场经济体制的要求，发展和培育机制健全、运转规范、服务周到和指导监督有力的人才市场体系，进一步发挥市场在人才资源配置的基础性作用，促进人才合理流动。
1、构建统一开放、竞争有序、布局合理的全市人才市场体系
（1）发展以市场化、集团化为方向的多种类型的人才市场体系。进一步办好基础性人才市场，发展专业性人才市场。巩固、发展和壮大哈尔滨普通人才市场和中高级人才市场，重点培育2-3个有特色的企业经营管理人才市场、高科技人才市场。加强对人才市场的指导和扶持，培育发展区、县（市）域人才市场，稳步发展行业人才市场，依托高校建立固定的大学生就业市场和服务站，建立健全老年人才市场。努力构筑布局基本合理、结构相对科学、功能较为完善、基础性与专业性协调发展的全市人才市场体系。
（2）加快人才市场信息化建设。建设以中高级人才为重点的各类人才信息数据库，积极发展网上人才市场，建立全市统一的定期人才供求信息发布制度，初步建立全市人才信息服务网络体系。探索建立东北地区人才信息化建设的有效载体，以网络联盟或协作组织方式，实现人才信息互联互通，搭建用人单位与人才之间信息桥梁。
（3）加快东北地区人才市场一体化进程。打破条块分割和地区封锁，实行人才开发联动，形成整体区域人才的竞争优势，推动区域经济一体化进程。积极沟通协调，加强与东北地区各主要城市之间的联系与合作，联手开发人才资源。围绕构建东北地区一体化人才市场，加快制度层面的合作，实现"对接互融"。在人才市场准入标准、设立程序和人才流动、吸引、培训政策和社会保障制度等方面实现一体化；联合进行区域性人才市场监管和人才资源保护，防止过度和无序竞争；推进资格证书的互认或衔接，实现教育、培训、考试的资源共享互通和服务标准统一。
2、构建依法授权、管理规范、功能完善的人才公共服务体系
（1）深化改革，加强各级政府人才中介服务机构能力建设。逐步实现政府所属人才中介服务机构与行政管理部门的政事分开，与人才市场的事企分开，提高经济效益和社会效益。指导各级人才中介服务机构科学定位，创造品牌效应，增强区域竞争力。
（2）巩固完善现有服务功能，拓展开发新型服务业务。巩固完善人事代理、人才推荐、人才培训等具有良好社会效益的基本服务功能，积极开发人才测评、人事诊断、人才派遣、人才租赁等具有市场前景的新型服务业务。提高各级人才中介服务机构科技含量，规范服务标准，改善服务手段，提高服务质量。
（3）构筑公平竞争平台，实现人才市场和中介服务组织多元化发展。鼓励民间资本对人才市场的投入，参与人才中介业务的经营。大力发展多层次、多种类人才市场和中介服务组织，建立多元股权结构，完善法人治理结构。允许设立中外合资经营人才中介服务机构，依法开展中介业务，保障合法权益。
3、构建政府调控、行业自律的全市人才市场监督管理体系
制定全市统一的人才市场体系发展规划，整合不同部门所属的人才市场资源，清除市场建设中的体制性障碍。严格执行法律法规，建立健全地方规章，完善人才市场许可证和从业人员资格认证制度。探索建立人才市场行政执法责任制和行政执法队伍，加大执法力度，规范人才市场秩序。加强对人才市场的监督管理，切实维护人才市场主体的合法权益。研究制定行业标准，推进人才市场和人才中介服务组织的规范化。
（五）实施人才创业支撑工程，营造良好的人才发展环境
努力营造有利于优秀人才大量涌现、健康成长的良好氛围，形成鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业的社会环境。
1、改善政策支撑环境。借鉴外省、市的先进经验和做法，完善我市人才政策。及时修改和废止束缚人才流动、制约发展的政策，调整细化操作性不强的政策，制定更加优惠的政策。
建立健全内容科学、便于操作和符合我市实际情况的人才政策体系。同时，加强对政策落实情况的监督和检查，保证政策的权威性和实效性，不断优化政策环境。
2、提供优质廉价的公共服务。加快行政审批制度改革，减少审批环节，提高行政效率。大力推进政府提速增效，加快电子政务建设，创新工作方式，强化行政效能监察。进一步转变政府职能，理顺政府与企业、市场、社会的关系，努力构建服务型、效能型、责任型政府，使人才在我市创业安心、舒心、放心。
3、加大资金投入力度。在不断增加市人才发展资金额度的同时，各区、县（市）都要设立人才发展资金。鼓励和倡导社会多元化资金投入人才发展，探索建立以政府投入为引导、用人单位为主体、社会募集与利用外资为补充的市场化人才资金投入体系。立足现有基础和能力，努力为人才创造良好的工作条件和生活待遇，解除他们的后顾之忧。采取政府与用人单位共担的办法，筹建博士后公寓，为博士后进站工作创造条件。
4、营造优化环境的社会氛围。在全社会大力倡导和牢固树立人才资源是第一资源、人人都可以成才和以人为本的观念，充分认识人才资源开发在经济社会发展中基础性、战略性、决定性作用，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，重视项目、资金的同时更要重视人才，切实把促进人才健康成长和充分发挥人才作用放在首要位置。大力弘扬"尊重知识、尊重人才"的社会风尚，通过新闻媒体大力宣传我市引才、育才、用才的优惠政策，强调环境就是吸引力，环境就是竞争力，环境就是凝聚力，为人才的健康成长和创新发展营造优化环境的社会氛围。
诚信的博弈思考
——对烟草行业诚信建设的展望
【内容摘要】
中国加入世贸组织后对烟草行业最大的影响就是烟草市场化。烟草行业走向市场化的过程中，一个十分矛盾的现象却摆在我们面前：一方面，人们越来越认识到诚信的重要性；另一方面，失信行为却大量存在，制约和影响着烟草行业持续、稳定、健康地发展。之所以如此，关键是市场经济既有着对诚信的内在需求，又有着与它的内在矛盾。市场经济下的逐利原则，正是市场行为主体违背诚信原则的内在驱动力量。因此，在新形势下思考如何加强烟草行业诚信建设，促进烟草市场化的平稳过渡，已成为一个新课题。本文拟从经济学的角度切入，运用博弈论的原理对诚信进行思考，并针对烟草零售行业如今的诚信现状，通过法律、政策的分析，宏观与微观的比较，阐述了加强烟草零售行业诚信建设的重要性，并提出如何构建诚信机制的设想。
【关键词】：烟草 诚信建设 博弈论
【正文】
“一个民族不能缺乏信用观念、一个国家不能缺乏信用制度、一个社会不能缺乏信用体系、一个企业不能忽视信用管理。”这是北京某个诚信论坛打出的口号。该论坛成立于2002年，主办者之一是国家经贸委，参与者包括一百多家企业、五十多家金融机构和五十多家信用服务机构。目前，这个组织的参与者正逐年加倍地增长。
近年来，国内上市公司黑幕的频繁曝光，投资者与消费者的屡屡上当受骗；国外安然、世界通信对华尔街和美国信用机制的重创，这些问题使我们国家呼唤信用制度的声音突然间放大。相关的制度建设步伐也开始加快，比如我国政府正在制定企业信用评级制度，有关方面正从四个切入点入手做前期工作。这四个切入点是：以建立和完善企业信用为中心，推进信用体系建立；以加强宏观调控为突破口，整顿和规范市场经济秩序；以加入世贸组织为契机，增强企业国际竞争力；以转变政府职能为己任，构建企业信用体系。同样，我国烟草零售行业也面临着建设行业诚信体制的艰巨任务。
我国烟草行业自1982年实行专卖制度以来，已经历了两个发展周期。第一个发展周期是1982年至1991年。这一时期，国家基本完成了烟草企业上划任务，建立了专卖体制，特别是1991年《烟草专卖法》正式颁布实施，通过立法确立了烟草专卖制度，为烟草行业的发展奠定了体制和制度基础。1992年至1999年是第二个发展周期。这一时期，国内烟草业遭遇“假私非超”卷烟泛滥冲击，出现了第一次严重的诚信危机。在全国范围内清理整顿三角债的大背景下，国家烟草专卖局严格规范行业工作，加大打私打假力度，取缔卷烟自由批发市场，整顿产品流通秩序，烟草行业才得以平稳、持续地发展。
从2000年开始，烟草行业进入了第三个发展周期。烟草行业内部出现了一些异常的变化。在一些地方，国家专卖演变成了地方专卖；受地区利益驱动，卷烟体外循环开始屡禁不止。当时行业内有一句诙谐的话叫“专卖人员一条一条地查烟，业务人员却一车一车地倒烟”。这形象地反映了烟草行业内部出现了另一种诚信危机。与此同时，在烟草行业的外部，烟草执法与售假售私网络发生了遭遇战。一批以温岭、临海籍人员为首的个体户利用严密的组织，隐蔽的渠道逐步在全省各地形成规模巨大的倒卖团伙，建立了庞大的制售假冒卷烟的地下经营网络，严重扰乱了卷烟市场的正常经营秩序。行业内外的诚信危机开始严重阻碍烟草行业持续、稳定、健康地发展。这迫切的需要烟草行业“内外双修”，加强内部监管，加大打假力度，采取有力的措施维护烟草行业的正常秩序，重建诚信体系。
更何况烟草行业目前正处于重要的调整时期，烟草行业面临的形势和环境发生了巨大变化。一方面，随着《烟草控制框架公约》的正式签署，烟草的发展环境进一步受到制约；另一方面，国际烟草业整合步伐逐渐加快，国内市场化程度不断提高。在坚持专卖制度的前提下，中国烟草如何提高总体竞争实力，发挥市场配置资源的作用，加大资源整合力度，更好地适应市场、满足消费，实现烟草行业的市场化已经成为亟待解决的主要问题，而这其中诚信机制的重建是关键。但是，在烟草行业改革的过程中，一个十分矛盾的现象摆在我们面前：一方面，人们越来越认识到诚信的重要性；另一方面，失信行为却大量存在，制约和影响着烟草市场化的正常发展。之所以如此，关键是市场经济既有着对诚信的内在需求，又有着与它的内在矛盾。市场经济下的逐利原则，正是市场行为主体违背诚信原则的内在驱动力量。因此，在新形势下思考如何加强烟草行业诚信建设，对提高中国烟草综合竞争实力，促进烟草市场化的平稳过渡有着十分重要的意义。
一、从经济学的角度谈诚信建设的必要性
所谓诚信，就是诚恳老实，有信无欺。一个信用缺失，道德沦丧的国度必然不会有和谐的人际关系，良好的社会秩序。经济社会的持续、健康、快速发展也就得不到有力的支持和保障。我国是一个重诚信的国家，传统道德所强调的仁、义、理、智、信中，诚信就是其中一个重要组成部分。在长期的社会道德实践中，我国所形成的重承诺，守信用的道德传统，对维护社会稳定和经济发展起到了重要的作用，在现代社会，诚信仍然是调节人际关系，规范经济生活秩序的一种重要的行为规范。
从经济学的角度看，诚信其实就是一个主体对其他主体兑现自己诺言的过程，它包括讨价还价和理性均衡。在讨价还价中，交易各方都朝着均衡的目标迈进，最终达到某种均衡。但这种均衡往往是不稳定的，会不断地演进。在健全的资本市场，失信者获得的只是短期收益，必将失去长远利益；而在不健全的资本市场中，反而会出现“劣币驱逐良币” 的现象，使得失信者获得更多的收益。同理，在某种意义上，烟草行业的诚信就是处于信息优势的卷烟零售户的短期利益对长期利益的让位。但应该看到，卷烟零售户作为经济人，他也会追求自身利益最大化，只要他认为失信行为带来的额外收益远大于“失信成本”，他就会有极强的失信动机。而有关诚信缺失的问题正可以通过著名的“博弈论”进行有效的分析。
如果把2000多年前中国著名军事家孙武的后代孙膑利用博弈方法帮助田忌赛马取胜归属于博弈论萌芽的话，那么其特点是零星的，片断的研究，带有很大的偶然性。1944年冯•诺依曼 和摩根斯特恩的《博弈论与经济行为》一书中提出的标准型、扩展型和合作型博弈模型解的概念和分析方法，正式奠定了这门学科的理论基础。而1950年和1951年著名的数学家纳什 的两篇关于非合作博弈论的重要论文，则彻底改变了人们对竞争和市场的看法，揭示了博弈均衡与经济均衡的内在联系，真正奠定了现代非合作博弈论的基石。
纳什的博弈论（Game Theory）认为：博弈双方总是从自身的角度寻找对自己最优的策略，从而达到纳什均衡状态 。
换句话说，烟草行业在信用良好、市场监督有效的情况下，如果卷烟零售户某次失信，并获得额外收益，由于信息的迅速传递，该市场的参与者很快就了解到他是不可信的，就会在以后的交易中排斥他，那么该失信的卷烟零售户就难以在行业中立足，从而付出惨重的代价。所以，在完善的市场环境下，卷烟零售户通过博弈，其最优的策略是诚实守信。反之，在信用环境不好，市场监督失效的情况下，如果卷烟零售户某次失信，获得短期额外收益，由于市场监督机制不健全，信息传递不利，其他市场参与者却无法及时获得信息时，受经济利益驱使，该卷烟零售户还会继续在其他经济交易中失信于他人。可见，在市场监督机制不健全的环境下，信用缺失的卷烟零售户可以获得额外收益而不受到惩罚，因而其最优选择是不讲诚信。而当其他卷烟零售户发现诚信缺失者可以获得额外收益，而自己反而因为诚信受到“损失” 时，就会争相效仿，那么整个行业的信用程度就大大降低了，甚至可能出现整个行业的诚信危机。
市场经济的基础是分散决策，经济人（企业和经营者）为了自己的利益并根据所掌握的信息做出决策。出于经济人的天性，只要有可能，总想扩大自己的利益，甚至不择手段逃避惩罚、违反承诺、不讲信用。可见，上述分析显示“博弈”中各个卷烟零售户形成的纳什均衡不一定是有效率的，而且不一定可以达到帕累托最优 。
二、从法律的角度分析失信行为的经营模式
讲究诚实的行为，不自欺也不欺人，不仅是一种行为规则，更是一种不需明示的义务。我们的社会正是由于存在着对诚信的基本追求，才能实现社会的秩序和对规则的遵守。诚信意识的淡薄，尤其是对诚信的无所谓态度，不仅危及道德、责任等社会规范的存在基础，而且是对法律规范的根本否定。
民商事法律关系领域中，有一个著名的原则，即诚实信用原则，简称诚信原则。它是指社会经济活动中的当事人在从事经营活动时，应从善意出发，正当地行使权利和承担义务，以维持当事人之间以及与社会利益之间的平衡关系，在拉丁文中表达为“Bona Fide”，英文为“Good Faith”，法文为“Bonne Foi” ，均直译为善意。著名民法学教授梁慧星认为，所谓的诚实信用是指在经济活动中形成的道德规则。它要求人们在市场活动中讲究诚信，恪守诺言，诚实不欺，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。
2001年以来，一批以温岭、临海籍为首的个体户利用严密的组织，隐蔽的渠道逐步在全省各地形成团伙，并建立了庞大的制售假冒卷烟的地下经营网络。全国各地瞄准假烟、走私烟、乱渠道进货烟和以温岭、临海籍人为主的卷烟运销地下网络，开展了多种形式的整治活动。对温岭、临海籍贩假售假的经营模式的特点进行分析，我们不难看出失信行为模式的特点：
一是失信行为的经营模式是完全从恶意出发，单方面地行使市场经济下的经营自主权，逃避义务，严重破坏社会利益之间的平衡关系。他们往往选择经济发达，消费水平高，流动人口较多，情况较熟悉的地区发展地下网络。每到一地就积极发展网络下线，或开店交友、或潜伏结网，图谋长久发展。并以亲缘关系为纽带结伙成网，上家与下家之间甚至达成攻守同盟，任何一个被烟草部门查获，其损失均由成员共同负担。在当地被查处打击后，即刻转战其它城市，寻找新的根据地，然后再由其他温岭、临海籍人员在当地结队织网。
二是以合法许可为幌子从事非法经营的勾当，在坑害消费者利益、行业利益的前提下追求非法利润。他们设法以当地人的名义申领许可证，甚至施以小利，对经营情况不甚理想的经营户进行私自转让，在不办理烟草专卖零售许可证变更手续的情况下，以隐性无证经营的方式从事违法活动。并通过豪华装修门面来吸引消费者的眼球，从而达到销售假烟的目的。
三是从传统品牌获利型转变为新产品新品牌获利型。目前造假分子已不再是单纯仿造正规烟厂的产品，而且在不断“创新”推出新品牌。为了加强假冒卷烟在品牌上的迷惑性，他们利用部分烟厂产品包装的实用新型专利，最有代表性的就是淮阴卷烟厂出品的“推盒式一品梅”一上市，其新颖的包装立即被制假、贩假者争相效仿。他们充分利用消费者的猎奇心理，生产、销售其他烟厂没有生产品牌规格，如推盒式红塔山、推盒式云烟、推盒式玉溪、推盒式大红鹰等品牌，并随着市场的供求调整价格，获取暴利。
四是失信行为的经营模式，是导致一个地区诚信经营观念灭失的直接诱因。温岭、临海籍贩假售假网络的经营模式，确实使一部分人先富了起来。而这种畸形的致富模式，导致温岭、临海两地的老百姓纷纷效仿，当地出现了除老、弱、病、残外，万人空城卖假烟致富的现象。
市场范围的广阔性，是现代市场经济的又一特点。市场范围的极度扩展，活动空间前所未有，为假冒伪劣、欺瞒哄骗提供了广阔的场所。可见，现在的许多造假分子，正是利用了市场范围的广阔性，东放一枪，西放一枪，作假不止，大量的不诚信行为由此产生。
那么如何走出这种困境呢？通过加大对不诚信者的惩罚，提高其失信成本，使得失信带来的损失远大于其所获得的额外收益，是整治失信行为的有效途径。但是在现有法律法规的基础上，其处罚力度已无法遏制其失信行为时，烟草专卖行政主管部门查处案件越多，反而越表明当地卷烟市场的诚信度出现强大危机。可见，加大处罚力度，并不能有效改善烟草行业经营的诚信现状。
三、构建适合烟草行业诚信体系的设想
（一）烟草市场化是渐进的、有限的市场化
烟草市场化已成必然趋势。但是，我们可以看到，中国烟草的市场化是渐进的，有限的市场化。因为，市场化要求有效的市场竞争，而有效的市场竞争是市场经济的本质特征。只有实现有效的市场竞争，才能实现企业优胜劣汰和资源的优化配置。可见，有效的市场竞争应该是充分、公平和有序的。首先，烟草行业的竞争是不充分的。地方保护和行业垄断同时并存是烟草行业现状的最大特征。其次，烟草业的竞争是不公平的。这种不公平不仅体现在产量计划上，还体现在对“专卖品”的市场准入、各种生产要素获取、人才流动等各个方面。这些都是市场经济所不应该有的。再次，烟草业的竞争是无序的。一方面表现为烟草业缺少符合市场经济的“游戏规则”，另一方面又表现为对已有规则的突破和违反。前者如法律法规和行业规范的缺失，后者表现为恶性竞争、地方保护和广告泛滥。所以说，中国烟草要走的市场化道路并不是一蹴而就的，而是具有中国特色的、渐进的、有限的市场化道路。
（二）烟草行业诚信体系的层次构想
烟草行业为社会提供的可以说是一种“有害健康”的食品，这种特殊性对烟草企业的信用提出了更高的要求；与单纯市场主体的诚实守信相比，政府的诚信更为重要，烟草行业由于行政垄断的特殊性，还保留了部分行政职能，故应更注意诚信。应在诚信方面有所突破，以获得社会的赞扬和关注，同时提高烟草行业的社会地位和信用。
笔者认为，完善的行业信用体系分为三个层次。第一层是法律框架基础，就是法律制度。国家以各种法律形式规定权责关系，通过国家强制力保证诚信体系的正常运行。市场经济是信用经济，也是法律经济。信用是市场经济的基础，法律是信用的保障。法律制度不健全、法制保障不力是整顿和建立信用秩序中亟待解决的问题。健全的法律体系是正常的信用关系得以维系的保障。仅靠良心、道德，不可能有效约束债权人和债务人的经济行为，必须依靠法律力量，把一切信用活动纳入法制的轨道，才能维护和培育良好的信用秩序，形成有法可依、执法必严、违法必究的法制环境，为市场经济建立必要的法制基础。第二层是市场惩罚和主管部门约束。主要是针对市场参与者，包括烟草公司和广大卷烟零售经营户。烟草专卖行政主管部门会同其他相关部门通过制定一系列包括事前预防、事后监督等行政管理措施，实现对烟草经营的有效监管。一方面，对违规经营户进行监督、惩罚；另一方面，对烟草公司的违规经营行为进行警告或采取其他措施加以惩戒。第三层是道德约束，这是更高层次的，是从文化和道德角度方面，加强诚信文化制度建设，通过社会舆论监督，引导卷烟零售户守法经营。要建立完整的行业信用体系，这三个层次相互作用、相互支持，缺一不可。
（三）烟草行业诚信体系的核心——诚信监管评估体系
所谓诚信监管评估是对某一地区卷烟经营的诚信度进行监管。主要包括对卷烟零售户的诚信度及当地烟草公司诚信度进行双诚信监管。通过对此双方面的诚信度来考核烟草专卖行政主管部门的市场控制能力和监管能力。
1、诚信监管评估的运作。诚信评估包括以下几部分：一是对卷烟零售户的诚信评估；二是对烟草公司的诚信评估；三是对烟草专卖行政主管部门管辖区域诚信度的综合评估。首先，应当对卷烟市场的诚信度设置一个可行的标准。其次，收集相关资料，主要是烟草专卖行政主管部门实施计分制诚信等级管理后对卷烟零售户计分的基础资料进行分析，计算出该地区AA、A、B、C级零售户所占的比重；再次，考核当地烟草公司的诚信度。三者相结合才是该地区卷烟市场真实的整体诚信度。
2、加快主管部门信用建设。烟草专卖行政主管部门不仅是行业诚信的监督和管理者，也是行业信用的执行者，良好的管理信用是推动和发展社会信用的有力保证。因此，主管部门在诚信评估建设中应率先垂范。一是积极引导卷烟零售户和社会开展诚信经营的宣传教育活动。二是加大失信行为的打击力度，做到有法可依、执法必严，增加失信经营的成本和代价。三是切实转变职能，加强自身建设，履行好引导、监督、管理、服务等职能，建立依法行政、取信于民、服务信誉的部门信用监督体系，树立诚信烟草的良好形象。
3、适当增加守信利益。目前，各地开展的烟草专卖零售许可证计分制诚信等级管理，对推动行业诚信体系的建立与完善具有积极的作用。该类办法均较大地提高了卷烟零售户的违法成本。比如，取消违规卷烟零售户新品牌的上柜权和紧俏品牌的优先供应权，对连续违规的卷烟零售户实施严厉的淘汰机制，取消其经营资格。但是，该种管理对诚信经营户的守信利益却仍是物质利益较少，精神利益较多。我们说，市场经济下的逐利原则，是市场行为主体违背诚信原则的强大内在驱动力量。因此，要适当加大卷烟零售户的物质利益嘉奖。