关于印发《阿勒泰地区处理社会矛盾专项资金管理使用办法(暂行)》的通知

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关于印发《阿勒泰地区处理社会矛盾专项资金管理使用办法(暂行)》的通知

新疆维吾尔自治区阿勒泰地区行署办公室


关于印发《阿勒泰地区处理社会矛盾专项资金管理使用办法(暂行)》的通知


各县(市)人民政府,喀纳斯景区管理委员会,行署各部门,地直各单位:
  《阿勒泰地区处理社会矛盾专项资金管理使用办法(暂行)》已经行署同意,现印发你们,请认真贯彻执行。

二○○九年二月十八日    


阿勒泰地区处理社会矛盾专项资金
管理使用办法(暂行)

第一章 总则

  第一条 为规范处理社会矛盾专项资金管理,提高资金使用效益,加大协调处理社会矛盾的力度,最大限度增加和谐因素,结合地区实际,制定本暂行办法。
  第二条 本暂行办法所称处理社会矛盾专项资金(以下简称“专项资金”),是指用于处理社会矛盾、促进社会和谐稳定的具有特定用途的专项资金。
  第三条 专项资金管理使用的基本原则是:量入为出,收支平衡;突出重点,合理使用;注重资金使用的社会效益。
  第四条 加强对专项资金的管理和监督,确保资金使用的公正性和透明度,严防资金挤占、挪用和滥用。凡违反本暂行办法,致使专项资金遭受损失的,要对相关责任人做出严肃处理;情节严重的,应追究其法律责任。

第二章 专项资金的筹集和管理

  第五条 专项资金主要来源是财政拨款,地区、县(市)两级分别将专项资金纳入年度财政预算,具体数额由地区、县(市)财经领导小组研究确定。从2010年起,地区、县(市)两级财政每年应根据经济发展状况和实际工作需要,适当增加专项资金额度。
  第六条 专项资金由地区处理社会矛盾专项资金管理使用领导小组(以下简称“领导小组”)及其办公室负责管理和审批。领导小组组长、副组长分别由地委、行署分管信访工作的领导担任,成员由地委、行署对口副秘书长,地区信访局局长及地区财政局、审计局、民政局、社会治安综合治理委员会办公室分管领导组成,办公室设在地区信访局,主任由信访局局长兼任。财政部门设立专户,负责资金的审核拨付和财务监督。
  第七条 专项资金出现结余,结转下年度使用。

第三章 专项资金的用途

  第八条 处理社会矛盾专项资金的用途:
  (一)信访诉求合理但暂时无解决渠道,且信访人生活确有实际困难的个访案件;
  (二)信访诉求合理但难以确定具体责任单位的个访案件;
  (三)对信访特困人员的临时性救助。

第四章 专项资金的审批和使用

  第九条 专项资金的使用,必须严格履行资金审批手续。
  第十条 专项资金的具体使用部门应当确保资金使用的真实性和公允性,严防挤占、挪用,并采取有效措施避免他人利用专项资金获取不正当利益。
  第十一条 专项资金使用应当依照下列程序审批:
  (一)地委、行署需使用处理社会矛盾专项资金解决问题的,由财政部门根据有关规定直接支付。
  (二)按照本办法第八条规定使用专项资金时,数额较小的,由具体使用单位或个人提出书面申请,并填写《阿勒泰地区处理社会矛盾专项资金申报审批表》,报领导小组集体研究后,由财政部门拨付;数额较大的,经领导小组集体研究后,报地区财经领导小组审批。
  (三)各单位解决信访稳定问题所需经费,由各单位自行负责解决。确属疑难案(事)件或无法确定责任单位的,按上述第二项规定办理。

第五章 专项资金使用对象的监督

  第十二条 能够与专项资金使用对象(信访人)签订息诉息访协议的,申请使用单位必须与其签订息诉息访协议。
  第十三条 使用对象领取专项资金后,应当积极维护社会的安定团结,不得缠访闹访。
  第十四条 对确因有新证据、新情况出现,需要继续反映问题的,应当到地区信访局备案后,方可依法按程序进行。

第六章 附则

  第十五条 各县(市)、喀纳斯景区管理委员会参照本暂行办法制订本县(市、区)处理社会矛盾专项资金管理使用办法,并报地区信访局、财政局备案。
  第十六条 本暂行办法由地区信访局、财政局负责解释。
  第十七条 本暂行办法自公布之日起施行。




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甘肃省鼓励外商投资产业和投资方式导向实施细则

甘肃省人民政府


甘肃省鼓励外商投资产业和投资方式导向实施细则
甘肃省人民政府


一、总 则
第一条 为进一步鼓励和引导中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业以及其它按国家法律规定由外商投资设立的企业(以下简称外商投资企业)在甘肃省的发展,促进《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》的实施,特制定本细则。
第二条 本细则从属于甘肃省人民政府1996年5月21日发布的《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》,其适用对象、外商投资方式、产业导向和地区导向、优惠政策均服从该规定。
第三条 本细则所指外商投资产业服从《外商投资产业指导目录》和《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》,外商投资方式服从国家有关法律、规定和《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》。

二、外商投资产业和投资方式导向
第四条 特别鼓励外商投资于《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》所列的农业综合开发、基础设施、基础产业、社会公益性事业和高新科技产品开发及其它新兴产业项目。
第五条 鼓励外商投资于农业综合开发
一、鼓励外商以合资、合作方式建设、经营农业基础设施和农业水利灌溉工程,以独资方式建设、经营日供水能力30万吨以下或装机容量25万千瓦以下的水利枢纽工程。特别鼓励外商投资和建设经营节水灌溉工程。
二、鼓励外商以合资、合作、独资方式投资和建设经营先进的农、林、牧、渔优良品种培育基地和生产示范基地,从事农业科技试验和成果应用。
三、外商可以以合资、合作、独资方式和法律允许的其它方式经营农、林、牧、渔和农副产品的加工,从事农村新能源的开发利用和农业用途的土地连片开发。
四、对建设经营本条所列农业综合开发项目,经核实批准由同级人民政府给予适当资助。
第六条 鼓励外商投资于能源开发和建设经营
一、鼓励外商以合资、合作和独资方式建设经营水力和火力发电站。鼓励外商以BOT(建设—经营—转让)方式投资于2×30万千瓦及以上火力发电站和25万千瓦以下的水力发电站。
二、鼓励外商以收购现有中方电站的成套发电机组、部分或全额资产、部分或全额股权,组成参股、控股或独资公司,或以经营权转让或承租现有中方电站的定期经营权方式,经营10万千瓦以上的火力发电站和25万千瓦以下的水力发电站。
三、鼓励外商以合资、合作和独资方式从事太阳能、风能、地热能等新能源的开发、建设、经营,参与核能的开发和发电站的建设经营。
第七条 鼓励外商投资于交通建设和经营
一、鼓励外商以合资、合作、独资或参股方式建设经营高等级公路,以合资、合作或参股方式建设经营地方铁路、城市地铁、轻轨、桥梁、隧道和管道运输系统。
二、鼓励外商以BOT(建设—经营—转让)方式建设经营30—80公里高等级公路、1000米以上的独立桥梁和独立隧道。
三、外商可以收购或承租中方已建和在建的40公里以上的四车道以上公路路段、500米四车道以上独立大型桥梁和隧道设施车辆通行费的收费权,和公路沿线规定区域内的饮食、加油、车辆维修、商店广告等服务设施的定期经营权。收购或承租定期经营权的经批准可以实行分期付
款办法。
四、外商投资高等级公路、桥梁或隧道的,经批准可优先以优惠价格取得周围一定范围的土地使用权进行综合开发。建设经营高等级公路的,可以从事相关配套服务业的经营。
五、鼓励外商以合资、合作或参股方式建设经营民航机场,以独资、承租经营权转让方式建设经营机场配套服务设施。
第八条 鼓励外商投资于通讯和城市基础设施建设
一、外商可采用合资、合作、参股等方式从事信息产业的开发,以及中心城市信息网络的开发、建设和经营,经批准可采用合资、合作、独资方式建设经营城市移动电话网和无线寻呼网。
二、外商可采用BOT(建设—经营—转让)方式建设经营城市供水厂,经批准可以合资、参股或以设备作价出资参股、合作方式建设城市供排水、城市供热和城市煤气管网系统。
三、外商可采用合资、合作、参股、独资方式进行开发区、卫星城镇的土地连片开发及其道路交通、供排水、供热、煤气管道等配套设施建设经营和有偿转让。可以依法获得城郊土地进行房地产开发和经营,其中使用非耕地从事国家“安居工程”和微利商品房建设的,其租金或土地使
用权出让金可以采用分期支付办法。
第九条 鼓励外商投资于矿产品开采、冶炼和加工
一、鼓励外商设立合作、合资企业进行铜、铅、锌、锑及其伴生矿藏的勘探,并优先取得其矿产资源开采权和转让采矿权,可以合作、合资、参股或以设备、技术入股方式从事其采选、冶炼和后续加工。特别鼓励外商以合资、合作方式投资于煤(水)、电、铝联合开发和重有色金属冶
炼企业的节能降耗和环境保护项目。经批准外商可以独资、购买和承租方式从事有色金属产品的高技术含量和高附加值的深度加工。
二、鼓励外商设立合作、合资企业进行铁矿藏的勘探。可采用合作、合资、参股、以设备技术入股、独资方式进行铁矿、锰矿、铬矿、钒矿、新兴耐火材料等采选、冶炼和系列产品加工和开发,进行炭素制品的开发和加工。可以购买、兼并或租赁现有硅铁、普通碳素制品、小规模炼钢
和小规格钢材加工生产线或整厂企业。
三、特别鼓励外商依法以合作、合资、参股、独资、购买或承租等多种方式投资于新兴产业项目。
四、特别鼓励外商依法以合作、合资、参股、独资、购买或承租等多种方式投资于非金属矿产品资源开采、生产和加工。
第十条 鼓励外商投资于化学工业
一、鼓励外商以合资、技术设备入股、独资方式兴办农用化肥、高效安全的农药以及其它农用化工生产资料的生产企业。
二、鼓励外商以合资、参股、独资方式,以部分或整体收购现有中方企业,以技术设备入股等方式投资于以乙烯、丙烯生产及其综合利用,聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯、ABS、SAN、TDI等产品系列深加工为主的石油化工,精细化工、煤化工产品生产和其它化学工业项目。
第十一条 特别鼓励外商以合资、合作、参股、独资、购股或项目融资等各种方式参与对甘肃省下列行业的现有国营、集体和私有企业的技术改造,可以参与对一个车间、一个产品生产线、部分车间、部分生产线、整厂、整个企业集团的技术改造,以及经批准认可的以技术改造为目的
整个行业集团的结构重组。也可以收购、兼并、承租或经营权转让方式经营一个车间、一条生产线或整厂。同时鼓励外商以补偿贸易、来料加工、来样加工和来件装配方式从事下列产业项目。
一、轻工业
二、纺织工业
三、机械工业
四、电子工业
五、建筑材料工业
六、医药工业
七、经批准认可的电力、有色冶金、黑色冶金工业和石油化工以及其它的新兴工业企业。
外商投资上列企业技术改造,技术进步显著,经济效益显著,市场发展前景良好的,其新增效益按投资同等比例归外方所有;外商单独投资的,经中方企业认可并经政府批准,其新增效益可以全额归外方所有。以合资方式投资的,中方企业现有无形资产经中方企业申请政府批准后可以
部分或全额不计入股份;也可以剥离生活服务和后勤设施,仅以生产线作为中方出资。外商对现有企业收购、合资和入股投资,中方资产成交价格按评估确认的资产价值底价,经审核批准可以向下浮动10—15%成交。企业富余职工经中方申请,批准后可以部分或全部不由合资企业负责
安置。
第十二条 鼓励外商以合资、合作、参股、独资方式兴办产品出口型企业和经认定的技术先进型企业和高新技术企业,外商可以按规定以技术专利和其它无形资产出资兴办企业。
第十三条 鼓励外商以合资、合作方式建设经营普通综合医院、卫生防疫项目、医疗保健项目或经批准认可的特种医院,经营收费由企业自主决定,并经批准由同级人民政府一次性给予适当资金补助。鼓励外商以设备、技术投入和参股方式参与现有医院、卫生防疫和医疗保健单位的改
造扩建,新增效益归外方所有。允许外方参与收购、承租经营现有的医院。以收购和合资方式投资的,中方资产成交价格按评估确认的资产价值底价,经审核批准可以向下浮动10—15%成交。
第十四条 鼓励外商以合资和合作方式建设和举办普通高等和普通中等教育学校,经批准的专业技术学校和其它特种教育学校,经批准以独资方式建设和举办高等教育学校。举办上述学校的,经批准由同级人民政府一次性给予适当资金补助。外商可以租赁经营现有普通高等和中等教育
学校。经批准外商可以兴建科学研究单位或新技术开发试验实体,可以以多种方式参与现有科学研究实体的建设经营。合资经营或收购现有教育和科研项目的,中方资产成交价格按评估确认的资产价值底价,经审核批准可以向下浮动10—15%成交。
第十五条 鼓励外商以合资、参股、独资、收购等多种方式建设经营体育场馆及其各类配套设施,经批准同级人民政府一次性给予适当资金补助。鼓励外商在不变更现有体育设施用途的前提下,收购、承租各类体育场馆设施,成交价格和租金可以适当放宽下浮幅度,并可以采取分期付
款方式。
第十六条 鼓励外商建设经营资源再生利用和生态环境治理保护工程,可采用多种方式建设经营污水处理厂,废气、废渣和废物处理工程,自然灾害防治工程和营造生态林等。同级人民政府依据有关规定视项目类别给予适当资助。
第十七条 鼓励外商参与旅游景点的开发建设,参与举办旅行社,以合资、独资、参股、承租经营权、收购经营等多种方式从事旅游商品生产和销售,旅游设施、旅游运输设施、旅游接待设施和旅游娱乐设施的建设经营。外商投资开发旅游资源经批准投资方向调节税实行零税率优惠。

第十八条 以本细则所列外商投资方式兴建的外商投资企业享受《甘肃省鼓励引导外商投资若干政策规定》赋予的一切优惠。

三、附 则
第十九条 本细则自颁布之日起实施。



1997年7月2日
关于法院信访体制改革的思考

蔡鸿铭


论文提要:
近年来,“信访”一词被使用的频率越来越高,信访工作也日益成为摆在各级领导面前的一项重要工作。作为信访主要类型之一的诉讼类信访——涉法信访也呈现出数量增多、类型多样化、规模扩大、层次提升的趋势。因而,法院信访体制改革成为司法体制改革的重要组成部分。
诉讼类信访(也称涉法信访)是目前中国最让人叹为观止的信访现象,其重点和难点主要体现在农民的重复上访问题上。农村的问题解决了,中国的问题就解决了一大半;同样,农民信访问题解决了,信访问题也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。本文试从分析农民重复上访特点的角度出发,探究其产生的原因,并以此为依据,展开对解决这种问题的措施的合理思考,并最终提出系列的解决方法。
总之,现阶段的信访现象有其产生的客观性,处理起来也比较复杂。但信访工作作为法院司法体制改革的主要内容之一,我们既要高度重视,又要忙而有序,从自身做起,从实事做起,使法院信访工作成为向社会各界展示我们工作卓有成效的窗口和促进法院工作发展的加速器。
全文共10839字。

一下正文:

一 、法院信访工作的范围——诉讼类信访
目前,中国社会正处在经济迅速飞速和社会体制转轨的过程中,各种社会矛盾的产生和冲突成为必然,日趋增多的各类信访活动就是其主要体现之一。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体性信访和矛盾激烈的个体信访,引发了持续上升的“信访洪峰”,成了影响社会稳定的重要因素,也使我国的信访工作和信访制度再次成为各方关注的焦点。
纵观近几年来的信访情况,其最显著的特点是呈现倒金字塔形的增长趋势。这种特点主要表现在四个方面:数量逐渐增多,类型趋向多样,规模日益扩大,层次越来越高。 数量逐渐增多可从历年的信访接待数字反映出来; 类型趋向多样表现在涉法信访、涉拆迁信访、涉土地承包信访、涉土地补偿信访、涉农税信访等等,已经从以前的相对比较单一发展到涉及到社会生活的各领域;规模日益扩大表现在以前的信访主要是信访人个人的匹马单枪,如今的信访大有渐成集团之势,几人、十几人、几十人;层次越来越高表现在赴省进京的数量在不断的增加,赴市、县上访更是司空见惯,并且由于上访人员的增加,已经影响到国家“两会”的顺利召开和一些国家机关的正常办公秩序。
中国目前的信访活动大致可以分为三种类型:参与类信访;求决类信访和诉讼类信访。 参与类信访主要是指对各级人大及其常委会、人民政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现,是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和政治体制改革的结果,也与中国公民有了更多的权利意识和言论民主分不开。 求决类信访目前在各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到房屋拆迁、征地补偿、失业保障,小到社区水电煤气的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾,都会找政府信访部门,以求解决。
诉讼类信访(也称涉法信访)是目前中国最让人叹为观止的信访类型,是指那些已经或应当被执法机关和司法机关受理,或者是已经进入诉讼程序或已审判终结的案件中,对案件处理结果有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿,转而向上级有关机关投诉, 或者寻求法律程序之外的请愿活动 。颇有中国特色的是,一些案件刚起诉到法院,一方或双方诉讼当事人就开始信访,要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机,另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。
二 、法院信访工作的难点——农民重复上访
以党的十四大为标志,我国开始由计划经济向市场经济过渡,农村开始进入快速变化的转型期,一些深层次矛盾逐渐突出,各种利益冲突加剧,影响稳定的因素逐渐增多。近几年来,随着农民法律意识的提高,越来越多的人们开始懂得拿起法律武器,捍卫自己的合法权利,信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道,而涉法信访的比例高达40 %以上。农村的问题解决了,中国的问题就解决了一大半;农民信访问题解决了,信访问题同样也就解决了一大半。而农民涉法信访问题还有许多症结尚未解开。农民涉法信访问题说到底就是农民、农村和农业问题。近年来,农民涉法信访案件主要集中在以下方面:村组财务管理混乱;村委会换届选举不规范;税费改革政策落实不到位,负担加重;生产销售伪劣农药、化肥、种子以及其他农用物资,侵害农民利益;乡镇基层干部作风粗暴,作风不正和违法乱纪;违法执行计划生育法规和政策等。
(一) 主要特点
1、法律意识差,整体素质低。信访人员普遍文化素质较低,其中文盲或半文盲所占比例较大;而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。通常缺乏基本的法律知识,尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念,知道通过法律途径保护自己的合法权益,但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义和个人的合法权益的具体条件认识模糊,从而导致其上访行为脱离理性轨道。
2、上访时间长、次数多,有的上访已成习性,并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉,有的上访达几年、十几年甚至几十年。有的人抛家舍业,不达目的誓不罢休;有的以乞讨或捡破烂为生,在法院周围安营扎寨或露宿街头;还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”,实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”、“学法守法用法公民”自居,自1995年以来,向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县委政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访,将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好,深陷其中不能自拔。
3、多数上访者情绪激烈、言行偏激、举动异常,违法行为时有发生。有些人为达到个人目的,以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集,拉横幅、穿状衣,下跪、哭诉,静坐、示威,围堵法院和其他国家机关大门,拦截领导干部车辆,围攻法院工作人员,严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序,影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁,也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门耐心地反复做工作,但仍屡访不止,成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力,使正常信访工作受到很大干扰。
4、产生重复上访的案件类型比较集中,大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件,如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生重复上访的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件,其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
(二) 原因分析
1、法律知识的欠缺是农民重复上访形成的根本因素。 我国进行普法教育以来,公民的法律意识和水平虽有不同程度的进步,但存在着参差不齐等问题,一部分案件当事人既无法律知识,又不咨询专门法律人员,仅凭个人感觉进行诉讼,结果造成败诉的不利后果,其中个别当事人在败诉后不从自己身上找原因,而是主观臆断司法人员徇私枉法,不停地进行重复上访、上访。并且很多群众对司法机关处理程序、方式和结果的片面认识,是造成重复上访案件发生和增多的又一原因。 司法不公现象总是个别的,许多案件的审查处理结果总是正确合理的,但由于群众缺乏具体法律知识以及对案件处理结果的过高要求或者片面认识,不可避免地把许多原本正确的案件当成错案,甚至想当然的将这种情形归结为执法人员的徇私舞弊、贪赃枉法所致,而且不考虑具体情况(如对生效的判决已批转执行但因客观情况确实无法执行而仍上诉反映法院不予执行等)、不问处理方式的阶段性(如在上诉期限即行上访要求处理等),稍不如愿就走向上访这条路。
2、风险意识差、无证据意识是重复上访形成的次要原因。 申诉人在诉讼过程中,无风险意识,滥用诉权,仅凭自己对案件的认识,不考虑自己和对方证据情况,而以群众评理模式进行盲目的诉讼,加之个别职业道德较低的律师为收取高额代理费,不对当事人进行风险提示,造成部分当事人盲目行使诉权,不仅造成败诉后果,而且需承担巨额诉讼费用,败诉后进行反复申诉和上访。如被拆迁人董某,因其一80平方米的房屋拆迁问题,按照其本人计算,房管部门应补偿其拆迁补助款1000余万元,借3万元作诉讼费进行起诉,要求房管部门进行巨额拆迁补助赔偿,不但诉讼请求得不到法庭支持,且承担巨额的诉讼费用,败诉后反复重复上访。
3、司法机关的裁决、处理不公正,司法权威下降是涉法信访的另一主要原因。由于体制等方面的原因,我国司法应有的权威性目前尚不具备。当前社会和公众对司法机关的期望值过高,而由于司法体制的制约,以及当前公民、法人和其他社会组织的社会诚信意识尚未普遍形成,当社会和公众的诉求通过诉讼未获满足时,便失去对司法的信赖,转而寻求法外途径。目前我国司法裁判大部分是正确的,但是由于主客观的原因,仍然有相当一部分的错案、冤案,在实体上和程序上都存在不少的问题,这是不容否认和回避的。对司法机关而言,一件错案在所办案件中的比例可能很小,但对具体的当事人来说就是百分之百。他必然要通过各种途径进行反映。因案件久拖不决、裁判错误而形成的涉法上访比重较高。司法公信力下降也是导致涉法信访的重要原因。有的农民不相信法院的判决是正确的、公正的,不相信司法机关在地位反差较大的当事人之间能做出公正裁决,对司法机关存有不信任心理,认为法院裁判不公、偏袒对方,把司法机关和信访部门接待人员的解释当作“官官相护”的借口, 在没有任何证据的情况下仅凭主观猜测而不断纠缠。这类当事人在涉法上访中也有相当比例。
4、程序瑕疵,法律文书质量差是形成重复上访的一个诱因。法院审判活动中,因法院人员少,案件多等因素,在案件开庭审理中,不重视审判程序,经常出现案件承办人一人审理,合议庭的其他成员中途退庭或者根本不到庭,虽然判决认定事实和适用法律上没有错误,但败诉一方当事人利用审判程序上的瑕疵,到处上访,要求对案件抗诉再审。部分申诉人抓住个别判决文书质量差的弱点,以文书中出现病句或错字等问题而反复申诉。
5、涉法信访的低实效状况是农民重复涉法信访的重要原因。在当前社会经济转型时期,各种利益冲突和社会矛盾增多,现有的信访工作格局正面临严峻的挑战,体制“瓶颈”正成为信访工作的主要障碍。第一,各级信访机构规格不统一,名称繁多,职能交错,缺乏内在的沟通和协调,信访效率低下。全国尚未建立起统一、有效的信访工作体系,具体工作无规矩可循,处理信访事项的随意性大,信访地位遭到相当程度的“矮化”。第二,大部分信访事项“有头无尾”,不了了之。有人形象地将信访立案比喻为彩票中彩。第三,信访工作人员是流动性大,不能适应信访工作需要。少数信访部门同志的责任心不强,作风漂浮,对群众涉法信访怀有抵触情绪,甚至认为上访人员是无理取闹, “不老实”、“爱闹事”,对群众递交或邮寄过来的信访材料,也常常是简单地附上便函、盖上公章一转了之,使信访部门成为只起材料转递功能的“邮局”,致使一些本可以及时处理的涉法信访案件转化成了疑难案件。
6、农村基层政府组织处理农民涉法信访问题的粗暴方式从反面增强了当事人誓不罢休的决心。据统计,当前信访案件中,80 %以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的,80 %以上是基层应该也可以解决的问题 。但是对于基层政府组织可以大有作为的涉法信访工作, 一些地方不是积极解决问题,反而把主要精力放在“围追堵截”上,结果堵不胜堵、截不胜截。上访农民为了对付各级政府的“围追堵截”,多采取半夜三三两两出村,然后以组或村为单位联合行动,集中包车,半夜出发赴省、赴京的办法。这种情况具有经常性,大大削弱了政府对社会的整合能力,影响了社会稳定。
三 法院信访工作体制的改革——践行司法为民
随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善,社会关系变化,利益格局调整,一些深层次的社会矛盾不断显现,各种热点问题不断反映到审判实践中来。人民法院应当切实处理好群众普遍关注和社会反映强烈的各类司法问题,践行司法为民,进一步增强做好新时期法院信访工作的使命感。
处理人民群众来信来访、复查当事人申诉案件、对确有错误的案件进行再审立案,是密切联系人民法院与人民群众和社会各界的联系,解决群众实际问题,化解人民内部矛盾的重要司法工作,它不仅关系到审判工作全局,直接关系到人民法院在人民群众中的形象,更直接关系到人民法院能否实践“三个代表”重要思想。
(一) 些值得借鉴的实践改革措施
1、洛阳某法院建立了“信访稳定巡回法庭”。“信访稳定巡回法庭”由监察室、审判监督庭负责人和各审判庭庭长、副庭长组成,其职能包括:一、处理涉法上访案事件的复查、审理和息诉停访工作。二、及时召开由案件当事人和承办法官参加的听证会。三、让纪检监察部门及时介入。
  “信访稳定巡回法庭”有着独特的工作方法。其对信访案事件实行流程化管理,做到“三定五个一”,即定人员,定标准,定审理期限,交办案件突出一个“快”字,查处案件明确一个“实”字,结案归档体现一个“严”字,卷宗管理做到一个“细”字,处理信访注重一个“效”字。对重大、疑难、复杂的信访案件,要求院领导亲自接访,亲自落实。凡涉及信访的全院干警,必须积极配合该庭工作,发现有推诿扯皮者,不管职务高低,坚决严肃处理,追究相关责任。
2、湖北省竹山县人民法院不服生效裁判而上访的,由作出生效判决的承办人,审判长或庭长负责接待处理。 过去,由立案庭“一揽子”承接信访接待,由于接待人不是案件承办人,对相关案件具体情况不明易使接待缺乏针对性,说理不够充分,也形成了案件承办人和合议庭只判决不接访的“两张皮”怪圈。因此,竹山法院决定对该院作出的生效裁判,包括驳回申诉、申请再审通知书、决定书,当事人而不服上访的,由作出生效判决的承办人、审判长或庭长负责接待处理,对申诉无理的,负责做好服判息诉工作,直到当事人不上访、不申诉、服判息访为止;认为申诉有理的,由原合议庭写出书面报告报主管院长提交审委会讨论决定。涉及执行环节申诉上访的,由执行局负责接待处理。
同时,竹山法院还成立了以院长为组长的信访工作领导小组,建立了以院领导负责,各业务部门负责人为第一责任人的信访领导接待制度和首访接待制、包案责任制、归口办理制、责任追究制等五大制度,对因工作失职造成后果的将视情节给予年终责任制考评扣分,通报批评,责令作出书面检查,予以诫勉,纪律处分,构成犯罪的依法追究刑事责任。
3、万年法院推行诉前风险提示制度。日前,江西省万年县人民法院推出诉前风险提示制度,将风险告知前移,将诉讼、执行置于“阳光”下。针对有的当事人赢了官司输了钱、对法院有不满情绪的情况,万年法院将风险告知前移,即在当事人起诉前由立案庭告之受理案件收费情况、执行过程中收费情况、诉讼中举证风险责任、执行中风险责任执行不能的法律后果以及如何退费、能否退费。诉前风险提示制度推行后,使前来起诉的当事人考虑到诉讼成本、诉讼风险、执行不能的后果,而自行决定是起诉还是通过其它合法途径解决。通过诉前风险提示制度运行,当事人缠诉现象、涉法上访的明显减少,司法权威逐渐提高。
(二)解决方案
信访这一现象,有它产生的社会土壤,既不是一天之内产生出来的,也不可能短时期内就完全消除,关键是要树立正确的信访理念,既要看到信访形势的严峻性,又要看到信访其实是对我们工作的一个促进,要变被动为主动,变不利为有利,由怕信访转变为欢迎信访,分析信访,解决信访,主动同访。
1、推进司法体制改革,提高裁判公信力。首先,从司法机关自身来讲,要努力做到司法公正,这是树立司法权威、提高裁判公信力的前提。司法的权威性依赖于司法的公正性,只有当司法是公正的,人们才能对司法产生信赖和尊重,即古人所说的“公生明,廉生威”。如果司法不公,裁判缺乏公信力,司法权威便无从谈起。因而司法工作要始终坚持以公正和效率为主题,以实现公平和正义为目的, 做到司法公正, 充分保障人民的权益, 维护社会的稳定, 司法将会更具有权威性。为此,司法不但要强调实体公正,还要强调程序合法,特别强调案件处理的公正、透明和及时,在裁判文书中强化说理性,要让当事人心口服。其次,必须落实法院的宪法地位。宪法关于法院依法独立行使审判权的规定,是人民法院地位的宪法规定。落实人民法院的宪法地位,是提高司法公信力的必要条件。因而要从体制上进一步按照依法治国的原则赋予法院必要的独立地位和权威,理顺法院同其他国家机关的关系。上级法院应尊重下级法院,下级法院必须根除依赖思想。
2、加强信访立法,提高信访实效。随着我国经济的快速发展和民主政治建设的深入人心,信访工作的指导思想、方式和内容等都有了很大的变化,虽然目前指导信访工作的法律依据是国务院去年制定的《信访条例》,但立法仍有一定的滞后性,严重地影响了信访工作的开展和实效。国家立法机关应加快信访工作的立法步伐,尽快制定出台《信访法》,对信访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范,将信访工作纳入法制化、规范化轨道,保证信访工作依法有序健康进行。在信访机构的设立上,应整合信访信息资源,建立“大信访”格局。为加大对农民涉法信访问题的处理力度,可以增加信访机构的编制, 挑选具有一定法律素养、熟悉农村工作、有耐心的人员从事此项工作。
3、加快规范步伐,健全信访机制。
(1)把信访工作作为重要事项来抓。分析法院信访工作面临的形势和任务,提高认识,统一思想,在坚持依法处理信访工作这个前提下,增强政治意识、大局意识和责任意识,改进工作作风,强化信访工作责任制,坚持“一把手负总责,主管院长具体抓,审监庭庭长直接负责”的原则,落实信访工作的管理责任制。同时,将信访工作纳入各级法院党组的重要议事日程,研究解决重大的信访问题,定期分析信访工作形势,切实做好新形势下的信访工作。
一是完善信访接待网络。形成“一把手”负总责,主管院长具体抓,分管院长协助抓,涉案庭室密切配合,审监庭统一管理的信访接待新格局。做到有访必接,接访必处、处访必果的效果。围绕信访接待工作的特点,逐步完善以院长接待日为龙头的信访接待网络。除此之外,对群众来访要求领导接见凡属合理的,院领导均亲自接待,接待时真诚相待,生人熟人一视同仁,使有理、无理的信访都能及时公正妥善处理。
二是落实信访责任制。把信访工作落实到法院干警的岗位责任中,形成以院长领导、审监庭为调控中心,以纪检监察和各审判庭广泛参与的、紧密联系其他信访部门的立体信访网络,做到一级抓一级,层层抓落实。对上级交办的涉法信访案件,实行院领导成员包案制,责任到人,一包到底。各庭室还应设立专、兼职信访员接待和处理群众来信来访,及时报告上级交办的案件的办理情况。
(2)建立完善农民涉法信访预防、快速反应及反馈等长效机制。首先,要建立预防控制机制,防患于未然,将涉农案件中的矛盾化解在萌芽阶段。司法机关、办案人员以及信访部门要善于从农村发生的各种执法活动、刑事申诉案件、民事纠纷案件和信访举报中,发现影响稳定农村社会的不安定因素,将有关信息汇总分析,有重点地排查调处,变被动为主动,实现信访工作关口前移,将矛盾纠纷就地及时调处化解。第二,要建立快速反应处置机制。一旦发生农民涉法集体信访、群体性突发事件,信访机构人员和相关司法机关要在第一时间赶到现场,采取相应的措施,妥善进行处理,坚持耐心说服、积极疏导的理念, 防止矛盾激化。第三,完善信息反馈机制。各级信访机构应将农民涉法信访案件定期或不定期予以通报, 便于各部门把握上访动向,研究部署工作。各级司法机关要实行重点案件判后回访制度,对涉法信访可能存在的涉农案件,承办法院应当在案件宣判后及时回访当事人,进一步释明裁判理由,做好当事人的息诉服判工作。