不动产利害关系人面对不当登记时的救济路径


——浅谈对《物权法》第十九条第二款的理解

笔者认为《物权法》第十九条第二款主要讲的是不动产登记机关登记错误后且不动产登记薄记载的权利人不同意更正时不动产利害关系人的救济路径，即一是利害关系人可直接申请登记机关变更登记，但既不可直接以登记机关为被告提起行政诉讼要求法院判决登记机关履行变更义务，也不可以登记机关为被告提起民事诉讼要求登记机关履行变更义务；二是利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷案由提起民事诉讼。当法院对登记的基础事实予以否定,并认定利害关系人享有物权后，利害关系人可以持法院对某种事实的认定的判决，请求登记机关对错误登记进行纠正，此时，如果登记机关依然不予变更登记，利害关系人可以登记机关不作为为由提起行政诉讼。

一、利害关系人不能直接提起行政诉讼

（一）当登记权利人不同意更正登记时，利害关系人要求更正登记实质就是要求登记机关对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实予以审查并作出否定性评价。然而，对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实，也就是该资料的真实性，登记机关在登记审查时无权审查，换句话说登记机关只是对资料进行常规性审查，即较严格的形式审查，其内容基本上是有规律的，比如处理房屋按婚姻法的有关规定，其爱人是否同意；或者处理房屋时，其它共有人未到场，是否办理了公证等．又比如房主将房屋赠与父母儿女或者房主称房屋是兄弟姊妹的，自己仅为其代名要求更名等有无逃债的行为，虽然这类更正登记是房主书面同意更正的，但登记机关仍然应对照原始登记资料核实或者要求申请者提供确凿证据、并审查确认后才能办理。但登记机关在登记确认时没有审查基础事实的行政行为，即对该资料进行实质审查后作出行政确认。因行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。也就是说，提起行政诉讼的前提之一是行政机关作出了相关的行政行为，综上，利害关系人不能就此提起行政诉讼。

（二）提起行政诉讼的前提之二是行政相对人提起诉讼时其受侵犯的某种权利是明确的。因为行政诉讼解决的是行政相对人的合法权益受到了行政机关或其工作人员的侵害后的一种法律救济制度，其中就隐含了这样的前提，行政相对人的权益是明确的，即享有什么样的权益对当事人而言是具体的。登记行为是明确权益的一种方式，尤其对不动产物权人而言。因登记机关在审查登记资料时虽对申请人提交的资料予以常规性审查，即依据申请人是否持有登记事由应具备的常规性资料，进而决定是否进行登记及怎样登记。此时，登记机关实行的是权利推定原则，即只要申请人提供了登记事由应具备的常规性资料，登记机关就确认申请人享有物权权利。当利害关系人与登记权利人就权属发生争议时，属物权权利归属不明，此时当事人首先应解决权属问题，即对登记申请人提交的常规性资料的真实性是否予以否定评价，这系民事审判管辖。这就要求利害关系人申请变更登记前，首先应变更登记权利人所提交的常规性资料的效力进行否定性评价，然后持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记。因此，利害关系人不能直接提起行政诉讼。当然，利害关系人持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记，如果登记机关不予更正登记，便可提起行政诉讼。同时，如果登记机关在审查申请人提交的资料未进行常规性审查便予以登记，对真正权利人造成损害时，登记机关应予赔偿。

二、利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼

不动产登记指登记部门应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。是国家允许申请人行使某项权利的证明，也就是说不动产登记行为是物权权利人行使权利的依据。从现有法律精神看不动产登记行为性质是行政行为。此时，利害关系人提起此类民事诉讼请求司法保护的是否定基于具体行政行为所产生的民事权利，这必然涉及到对登记行政行为的合法性进行的审查，然而，民事审判权不能直接对具体行政行为的合法性的效力作出认定，因为在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，简而言之，利害关系人提起民事诉讼不利于其维护自身合法权益，与民事诉讼的目的不相吻合，因此，利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼。

三、利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼

利害关系人与登记权利人产生诉争，系双方对不动产物权的归属发生争议或者说是不动产的权利状态不明，需通过有权机关以法定的方式确认物权归属、明确权利状态，也就是说利害关系人与登记权利人的利益冲突的实质是确认不动产物权的归属和内容。确认物权的归属通常必须向人民法院提出请求，而不能实行自力救济。如果在法院提出请求，则当事人必须要提起确认之诉。所谓确认之诉，是指原告请求法院确认其与被告之间是否存在某种法律关系，或确认其是否享有某种民事权利的诉讼，这属民事诉讼管辖的范围。如果利害关系人认为自己的合法权益受到登记权利人的侵害，依据民事诉讼规则，可以向人民法院提起民事诉讼来维护自己的法益。根据最高人民法院公布的案由，结合本案实际应以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼。应当指出的是，法院作出的裁判，本身并不是权利的凭证，而只是变更登记的依据。当事人可以依据该裁判变更登记，但不能认为一旦裁判作出，其已经成为登记记载的权利人。

四、利害关系人申请登记机关变更登记是维权诉讼的非前置程序

本文所称非前置程序指利害关系人向登记机关申请变更登记程序不是利害关系人提起民事诉讼程序的必须的前提程序。当然，在申请人有充足的证据条件下，首先向登记机关申请变更登记，可以充分利用登记机构保存的原始登记资料的优势，从而比较快的解决纠纷，同时有利于节约司法资源。诉讼前置程序规定是国家通过法律规范对当事人的权利救济路径进行干预，即当事人未经前置程序而直接向人民法院起诉，人民法院不得受理。这对当事人权益的影响非常大，必须有法律的明文规定才能约束当事人。现有法律未明文规定利害关系人申请登记机关变更登记维权的前置程序，故利害关系人面对错误登记时可自由选择救济途径，即可以直接向登记机关申请变更登记，也可以直接以登记权利人为被告提起民事诉讼。

湖南省津市市人民法院田凌



煤炭部


关于印发《在京企业职工基本养老保险基金征缴调剂管理办法》的通知
1996年4月22日，煤炭部

各在京企业、神华集团公司：
现将《在京企业职工基本养老保险基金征缴调剂管理办法》下发给你们，望认真遵照执行。

附：《在京企业职工基本养老保险基金征缴调剂管理办法》
为了认真做好在京企业的养老保险统筹工作，根据《煤炭企业职工养老保险行业统筹实施方案》（煤财字〔1995〕第224号文）、《关于下达1996年职工养老保险个人缴费比例的通知》（煤财字〔1996〕第38号文）和《关于加强养老保险基金征缴和管理工作的通知》（煤财字〔1996〕第39号文），并结合在京企业的具体情况，特制定本办法。
一、适用范围
本办法适用于煤炭部所属在京企业（及其所属京外单位，下同）和在京企业的各类在职职工、离退休（职）人员。
二、在京企业职工基本养老保险参加煤炭行业统筹。统筹范围内的企业和职工个人均须按规定缴纳养老保险基金。职工达到离退休（职）年龄并办理离退休（职）手续后，依法享受养老保险待遇。
三、养老保险统筹项目
1．执行企业工资制度的单位，按照煤财字〔1996〕第224号文件规定的养老保险统筹项目执行。
2．执行事业单位工资制度的企业在未改行企业工资制度前，暂按照人事部和煤炭部人事主管部门批准的待遇项目执行。
3．实行行业统筹前，各单位根据企业经济效益自主决定给离退休（职）人员提高的待遇和增加的待遇项目，不能纳入统筹。确有必要保留且企业有支付能力的，可按原渠道由企业自行负担。实行行业统筹后，各单位不得自行制定和出台增加离退休（职）人员基本养老金的政策。
四、在京企业基本养老保险金的征缴与调剂
1．考虑在京企业的实际情况，为使其在较为宽松的条件下参与市场竞争，对在京企业基本养老金征缴调剂采取分步到位的办法。即按煤炭部规定的统筹比例计算缴拨差额，每年累增三分之一，第三年实现全额调剂。
2．1996年全行业统筹比例为23．42％，用统一比例乘以在京企业工资总额，抵减本单位养老金实际支出后，上缴单位按应上缴额的三分之一上缴；下拨单位按应拨补额的三分之一下拨，不足部分由本单位在原渠道据实列支。
3．养老金缴拨工作实行定额预算按月缴拨，年度按当年实发工资总额进行决算。上缴单位必须在当月15日之前完成上缴指标，拨补单位由部社保中心在当月末之前完成下拨工作。对无故拒缴、迟缴、少缴的单位，除追缴本金外，并按规定罚收滞纳金。
4．在做好企业基本养老金的征缴与调剂工作的同时，各单位必须根据煤财字〔1996〕第38号文件的要求认真做好职工个人缴费和1995年个人缴费的补缴工作。
5．在京企业凡单独设立社保机构，开设银行帐户的单位，个人缴费由各自社保机构存储。没有设立社保机构的单位，其职工的个人缴费全部上缴部社保中心，由部社保中心代为存储。
五、养老保险金的发放
1．离退休（职）人员的养老金仍由本企业发放。各单位必须严格按照部规定的统筹项目和支付标准及时、足额发放养老金。
2．基本养老保险金预算定额中已考虑了当年国家规定的增支因素，除此之外各单位不得以任何理由擅自增加支出项目，提高待遇，扩大开支范围。
3．实行行业统筹后，经各单位人事主管部门审核批准的新增离退休（职）人员的养老保险待遇要报部社保中心管理处复核备案，并核增养老金指标。
六、在京企业养老保险基金统筹工作的管理
1．部社保中心负责核定下达在京企业基本养老保险基金征缴与调剂金额，做好资金的征缴与下拨，监督检查各单位养老保险基金统筹的管理工作。
2．在京企业养老保险机构的专职或兼职工作人员负责该项工作的日常管理和服务，做好统计报表和建立帐、卡、册等项基础工作，并保证应上缴养老保险金的及时足额上缴。
七、神华集团公司参照本办法执行。
八、本管理办法由部社保中心组织实施并负责解释。
九、本管理办法自1996年1月1日起执行。