广东省深圳市人民政府办公厅


深圳市人民政府办公厅关于印发《深圳市街道综合执法案件移送规定》的通知

深府办〔2007〕149号 （2007年9月15日）


　　《深圳市街道综合执法案件移送规定》已经市政府同意，现予印发，请认真组织实施。

深圳市街道综合执法案件移送规定

　　第一条 为保证街道综合执法的协调运作，及时处理纳入街道综合执法范围的行政处罚案件，办好案件移送手续，根据深圳市人民政府《关于全面推进街道综合执法工作的决定》（深府〔2006〕268号）精神，制订本规定。
　　第二条 市、区综合执法联席会议办公室负责街道综合执法案件移交、落实、反馈、存档等相关协调工作。
　　第三条 市、区城市管理行政执法局、街道执法队以及其他相关行政机关明确一名联络员，并提供具体联络电话和传真电话，分别报市、区综合执法联席会议办公室建立相应联络渠道。
　　市、区城市管理行政执法局、街道执法队以及其他相关行政机关应当建立案件移送管理档案，每季度向市、区综合执法联席会议办公室汇报案件移送的数量、落实情况、存在问题等管理情况。
　　第四条 市、区城市管理行政执法局、街道执法队以及其他行政机关在履行职责过程中发生以下情形之一的，应当按照本规定及时移交案件或者将有关情况告知有管辖权的机关、机构处理：
　　（一）市、区城市管理行政执法局和其他行政机关发现违法行为属于街道执法队管辖的；
　　（二）街道综合执法队发现违法行为属于其他行政机关管辖的；
　　（三）街道执法队认为违法行为涉嫌犯罪的；
　　（四）街道执法队在履行职责过程中发现涉及重大人身、财产安全事故隐患，危及公共安全，需要进行技术检测、设备拆除的，以及发生了重大事故的；
　　（五）其他需要移交或者告知的情形。
　　接受案件的单位，应当根据案件移送单位的实际需要，及时提供案件办理进展情况和其他必要情况。
　　第五条 街道相关机构在履行职责过程中发现属于本街道综合执法事项的案件，可依照本规定直接移交本街道执法队。
　　第六条 市、区城市管理行政执法局和其他行政机关在日常管理过程中发现已纳入街道综合执法事项的违法情况，需要立案查处的，应当制作《案件移送函》，以传真形式送达案件发生地的街道执法队，并传真给该街道执法队所在区综合执法联席会议办公室备案。
　　第七条 《案件移送函》应当载明违法行为发生的时间、地点、可能存在的违法事实、需移交材料及目录清单并加盖相关行政机关公章。
　　一份《案件移送函》只能记载一个案件。
　　第八条 街道执法队接到《案件移送函》后应在《案件移送函》上签收，将签收完的《案件移送函》传真给移送案件的单位。
　　街道执法队接到移送的案件后应当在24小时内开展调查，符合立案条件的应当立案查处。
　　第九条 街道执法队对相关行政机关移交的案件，应当依照行政处罚程序规定组织对案件进行查处。案件审结后3个工作日内应当制作《结案通知书》，以传真形式反馈移送案件的单位并报送区综合执法联席会议办公室。
　　《结案通知书》应当载明案件查处的简单情况。不构成违法事实，不予立案或者立案后撤销案件的应当说明原因；构成违法事实的应当载明适用的法律依据及依法作出的处罚决定。
　　案件审结后，《案件移送函》、《结案通知书》和案件相关材料应当形成卷宗档案。
　　第十条 街道执法队在日常执法检查中，发现本规定第四条第二、三、四、五项情形之一的，应当按照本规定第六条规定，制作《案件移送函》，以传真形式送达相关行政机关，并送区综合执法联席会议办公室备案：
　　街道执法队发现涉及重大人身、财产安全事故隐患，危及公共安全的，应当依法采取临时有效措施，制止违法行为；对发生重大事故的，应当保护现场。
　　第十一条 相关行政机关接到街道执法队的《案件移送函》后应在《案件移送函》上签收，将签收完的《案件移送函》传真给街道执法队。
　　相关行政机关作出处理后，应当在24小时内反馈街道执法队。
　　第十二条 市、区城市管理行政执法局、街道执法队以及其他行政机关在日常工作中发现不属于自己管辖的重大事故或紧急情况，可以先行电话告知有管辖权的单位和部门，再补送《案件移送函》。
　　第十三条 市、区相关行政机关开展重大或者统一执法行动需要街道执法队配合的，制定执法行动方案时应当征求区城市管理行政执法局意见，并在重大或者统一执法行动日的5日前，将执法行动方案送区城市管理行政执法局。
　　区城市管理行政执法局应当按照执法行动方案要求，通知街道执法队参加执法行动。
　　第十四条 街道执法队在日常执法检查中发现违法行为属于跨街道的，应当提请区城市管理行政执法局指定管辖或者由区城市管理行政执法局组织协调相关街道执法队联合执法。
　　违法行为属于跨区的，应当提请区城市管理行政执法局报送市城市管理行政执法局指定管辖或者由市城市管理行政执法局组织协调相关区城市管理行政执法局联合执法。
　　第十五条 街道执法队在查处违法案件过程中发现违法行为同时损坏市政、园林设施等公共财产，在依法作出处罚决定时应当及时通知公共财产的产权单位或者管理单位，并协助相关单位依法追究违法行为当事人的赔偿责任。
　　第十六条 对于移送街道执法队查处的案件，街道执法队不予查处，查处后没有反馈，或者组织重大或者统一执法行动街道执法队不按规定配合的，相关行政机关可以提请市、区综合执法联席会议办公室协调。
　　市、区综合执法联席会议办公室应当责令街道执法队查处案件并作出书面解释。街道执法队仍不查处案件并作出书面解释，由市城管监察支队或者区城市管理行政执法局发给黄牌警告，并报送主管部门或者行政监察部门依法追究街道执法队及责任人员的责任。
　　第十七条 街道执法队发现涉及重大人身、财产安全事故隐患，危及公共安全，需要进行技术检测、设备拆除，以及发生了重大事故，按本规定移送市、区相关行政机关，相关行政机关没有处理的；相关单位依照本规定进行案件移送，接受机关对案件管辖提出异议或者移送机关对案件处理结果提出异议的，可以报区政府法制机构协调，区政府法制机构难以协调的，提请市城市管理行政执法局协调，仍无法协调的，提请市法制机构进行协调并做出裁决。
　　第十八条 本规定由市城市管理行政执法局负责解释。
　　第十九条 本规定自发布之日起施行。
登记机关依职权注销个体工商户的思考

卫勇


　　由于法律对个体工商户财产与经营者财产没有严格区分，个体工商户的经营者对个体工商户的债务承担无限责任。因此，歇业、有效期届满、重新登记、换照、转让等情形的个体经营者不办理注销登记并不产生不利的法律后果，所以其主动申请注销登记的为数极少。同时，个体工商户不主动办理注销手续的情况，相关法律法规在对其如何处理也无具体、明确、可操作规定。另一方面，因对依职权注销登记认识上的偏差，只有北京、南京、厦门等少数工商机关依职权注销（亦称强制注销）登记的工作。这种现象不仅导致部门登记数据库数据严重失真，造成部门行政资源的严重浪费，进而造成市场主体数据统计严重失真，影响国家宏观经济分析和领导决策的准确性。对此，必须引起足够的重视，进行深入的研究，规制相关立法，结合部分地方先行先试的实践，解决这一市场主体强制退出的问题。　　

一、依职权直接办理注销登记的法理分析

　　根据《行政许可法》第七十条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。《行政许可法》第四章“行政许可的实施程序”，对需要取得行政许可及需要变更和延续行政许可事项的，均规定应由申请人提出申请，行政机关对申请人的申请进行审查，作出决定。但对注销的规定，却放在第六章“监督检查”中，且没有规定所有的注销必须由申请人提出申请。从上述诸项规定，被许可人已经死亡或者实施消极的行为一般不可能再实施积极的行为申请注销。那只能由许可关系中的许可人主动为之，即以国家权力主动介入，此时此行政行为的种类一般不再称为行政许可，进而转化为行政监督。从法条“行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续”的立法语言中，本身也就包含了行政机关依职权主动进行的行政行为，或者说对上述情形的处理更多的包含了行政机关依职权主动进行的行政行为，依申请而为的行政行为处于次要地位。因此，任何把注销这一许可看作是单一的仅仅可以是依申请的行政行为，都是片面的，也是违背法律逻辑的，注销还可以是依职权的行政行为。
　　根据《城乡个体工商户管理暂行条例》（以下简称《条例》）第十条和第十一条的规定， 个体工商户歇业、自行停业、逾期不验照且无正当理由的，工商行政管理机关收缴个体工商户的营业执照及其副本，应予以注销。《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)第十七条规定，根据《条例》第十条和第二十二条的规定，对个体工商户逾期不办理验照手续且无正当理由的，工商行政管理机关应当收缴其营业执照及其副本。异地经营的个体工商户逾期不办理验照手续的，由经营地的工商行政管理机关收缴其营业执照及其副本，并退回原登记的县级工商行政管理机关注销。从《条例》看，收缴了执照的个体工商户一般也不可能主动申请注销，“应予以注销”的主体只能是登记机关；从《细则》看，异地经营不验照，经营地登记机关收缴退回的个体工商户明确规定由原登记机关注销，此种规定情形，已经是典型的依职权的行政行为。因此，依职权注销个体工商户也是有明确的法律依据的。由于个体工商户数量庞大，依职权注销也是符合对这一市场主体进行行政监管的行政成本的经济分析的价值取向。 根据《个体工商户登记程序规定》（以下简称《规定》）第十八条的规定，有下列情形之一的，登记机关应当依法办理个体工商户注销登记手续。（一）个人经营的个体工商户，经营者死亡或者丧失行为能力的；（二）个体工商户登记依法被撤销或者个体工商户营业执照依法被吊销的；（三）因不可抗力导致个体工商户无法经营的；（四）法律、法规规定的应当注销个体工商户登记的其他情形。其参照了《行政许可法》第七十条作出了个体工商户注销登记许可的特别规定。从此看，可以明确两个问题，一是个体工商户执照没有有效期，这和个体工商户执照上载明的有效期矛盾，二是依然没有明确《条例》）及其《细则》关于依职权主动注销具体的规定。
　　关于依职权注销的许可，其他法律或者管理部门根据行政许可法或者之前的规定一般都有具体规定，譬如，婚姻登记、出入境登记、机动车登记、土地登记、海域使用登记等，特别值得一提的工商部门的商标注册登记，《商标法》第三十八条规定，注册商标有效期满，需要继续使用的，应当在期满前六个月内申请续展注册；在此期间未能提出申请的，可以给予六个月的宽展期。宽展期满仍未提出申请的，注销其注册商标。工商机关可结合个体工商户生存周期研究，合理规定个体工商户有效期（5年或者4年，目前4年的规定比较适宜），并参照商标法立法规定，实行宽展期的规定，宽展期满仍未提出延续申请或者验照申请的，直接公告注销其个体工商户。为什么其他部门可以依职权实施的注销登记行为，对工商部门来说却长期不能进入实行状态呢？

二、依职权直接办理注销登记的法律风险

　　关于个体工商户的组织形式问题，《劳动法》第二条“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”，在立法语言上使用了个体经济组织这一概念。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》“（二十七）完善企业组织制度。企业要按照法律法规的规定，建立规范的个人独资企业、合伙企业和公司制企业。公司制企业要按照《中华人民共和国公司法》要求，完善法人治理结构。探索建立有利于个体工商户、小企业发展的组织制度。”，这一法规性文件明确了建立个体工商户的组织制度。《成都市企业信用信息征集和使用管理办法》第三条第二款“本办法所称企业包括在本市行政区域内从事经营活动及社会活动的企业、其他组织和个体工商户。”，对企业概念进行了扩大性解释，个体工商户也是企业的一种特殊组织形式。《成都市企业登记并联审批办法》第三条“ 本市行政区域内企业（含个体工商户等其他组织）登记适用本办法。”，个体工商户是一种组织形式，并且也包含在企业这一组织形式之中。综述上述诸法，把个体工商户作为一种企业的特殊组织形式，也有合理的一面，为今后立法规制法律责任进一步提供法理上的根据。
　　个体工商户只有独立的法律身份，没有独立的法律人格。其不存在解散和清算的法定程序，目前在法律上也不存在债权人请求的消灭时效。个体工商户作为个人投资从事经营活动的一种组织形式，以个体工商户财产承担责任，个体工商户的财产不足承担时，以其经营者财产承担无限责任。这对个体工商户这一组织形式和投资个体工商户的经营者进行区分是必要的，也是民事责任分担并最终由谁承担的前提，这也是上述论述个体工商户作为一种企业的特殊组织形式的原因之一。由于个体工商户有承担责任的最终主体经营者，所以其不主动注销并不影响民事责任的最终追究，只影响行政管理秩序，所以，在法律上投资个体工商户的经营者不主动注销个体工商户，由登记机关强制注销，不仅具有行政合法性，亦具有行政合理性，其不仅是基于行政管理的需要、也是诚信社会建立的需要。因此，依职权注销个体工商户登记不存在行政过错上的法律风险，依职权按法定条件主动注销个体工商户登记，对个体工商户也并无法律上的不利后果。

三、依职权直接办理注销登记的主要情形

　　《条例》至今仍是个体工商户监管的主要法律依据。该条例及其细则对依职权直接办理注销登记的条件和程序，并未作十分全面和具体规定。《个体工商户登记程序规定》第七条规定，“申请个体工商户注销登记，应当提交下列文件：（一）申请人签署的个体工商户注销登记申请书；（二）国家法律、法规规定提交的其他文件”。第十八条规定“有下列情形之一的，登记机关应当依法办理个体工商户注销登记手续：（一）个人经营的个体工商户，经营者死亡或者丧失行为能力的；（二）个体工商户登记依法被撤销或者个体工商户营业执照依法被吊销的；（三）因不可抗力导致个体工商户无法经营的；（四）法律、法规规定的应当注销个体工商户登记的其他情形”。这两条很明确的规定了个体工商户注销登记的一个要件，即应当提交“申请人签署的个体工商户注销登记申请书”。那么这个申请人应当是谁呢？当然是经营者。但事实上个体工商户经营存在着经营期间短、人员流动性强的特点，很多外地来本地经营的经营者，以及本地的经营者，在因自身原因不能或者不愿经营下去的时候，往往并不主动到工商部门要求注销。因此，工商部门依职权注销上述个体工商户登记就显得十分必要。北京、南京、厦门等地工商部门就此作出了积极、有益的探索，专门制定了依职权注销个体工商户登记的有关程序规范。
　　可以依职权直接办理注销登记的情形，根据《行政许可法》、《条例》、《细则》、《规定》的规定，上述工商部门列举了以下主要情形，可以依职权直接办理注销登记：（一）个人经营的个体工商户，经营者死亡或者丧失行为能力的；（二）个体工商户营业执照的有效期届满未延续的；（三）个体工商户登记依法被撤销，或者个体工商户营业执照依法被吊销的；（四）因不可抗力导致个体工商户无法经营超过六个月的；（五）逾期未办理年度验照手续且无正当理由的；（六）自行停业超过六个月的；（七）法律、法规规定的应当注销行政许可其他情形。这些列举的情形更进一步接近行政许可法有关注销列举的情形，也更符合个体工商户监管管理的实际情况。

四、依职权直接办理注销登记的工作程序

　　依职权直接办理注销登记，应当遵循一定的工作程序。根据可以依职权直接办理注销登记的不同情形，也应区别规范，做到程序繁简有致，简明可行。一般依职权注销可按成批吊销个体工商户程序操作，部分情形可简于成批吊销个体工商户程序。通过调查取证核实（电子档案清理、实地调查核实）、公告督促注销、公告注销决定、公告送达决定后，在综合业务系统进行统一处理。
　　依职权注销的行政行为，是由于被许可人的不作为引起，即不按规定期间验照，或者不按规定申请变更登记或注销登记，加之将验照列入行政许可而非行政监督，其可以归属于最高人民法院《关于执行若干问题的解释》中的“不产生实际影响的行为”，不用向相对人说明理由及告知救济权利，建议对符合法定情形的，可直接规定逾期未办理注销登记的，由原登记机关公告注销。
　　总之，工商部门依职权直接办理注销登记制度有立法规范，但是亟待进一步加强理论研究，提升实践经验，细化操作程序，完善执法规则，从而有效的做好强制注销登记工作。