山东省济宁市人大常委会


济宁市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法﹙试行﹚

﹙2010年6月29日济宁市十五届人大常委会第20次会议通过﹚


第一条 为了加强规范性文件的备案审查工作，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 济宁市人民代表大会常务委员会 （以下简称市人大常委会）进行规范性文件备案审查，适用本办法。县（市区）人民代表大会常务委员会〔以下简称县（市区）人大常委会〕进行规范性文件备案审查，参照本办法。

第三条 下列规范性文件，应当报送市人大常委会备案：

（一）市人民政府发布的决定、命令、办法、规定以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件；

（二）县（市区）人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定、办法等。

第四条 市人民政府、县（市区）人大常委会应当确定承办规范性文件报送备案工作的部门。

规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本、关于规范性文件制定目的和必要性的说明、规范性文件的制定依据等资料，装订成册，一式十份，并同时报送电子文本。

每年一月三十一日前，各报送机关应当将上一年度制定的规范性文件目录报送备查。

第五条 市人大各专门委员会按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作（以下称审查机构）。

市人大常委会内务司法工作室是市人大常委会负责规范性文件备案审查的工作机构（以下称备案审查工作机构），负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送及相关具体工作。

备案审查工作机构对报送备案的规范性文件提出分送建议，报经市人大常委会秘书长同意后，向相关审查机构分送。规范性文件的内容涉及两个或两个以上审查机构职责范围的，备案审查工作机构应同时分送各相关审查机构。

第六条 市人大常委会对规范性文件主要审查是否存在下列情形：

（一）同法律、法规相抵触；

（二）同上级人大及其常委会或者市人大及其常委会的有关决议、决定相抵触；

（三）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；

（四）违反法定程序制定规范性文件；

（五）其他不适当的情形。

第七条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、县（市区）人大常委会认为市人大常委会接受备案审查的其他国家机关制定的规范性文件有本办法第六条所列情形之一，向市人大常委会书面提出审查要求的，备案审查工作机构接收、登记后，提出办理建议，报经市人大常委会秘书长同意后，分送审查机构进行审查并提出初步审查意见。

第八条 本办法第七条规定之外的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民认为市人大常委会接受备案审查的规范性文件有本办法第六条所列情形之一，向市人大常委会书面提出审查建议的，备案审查工作机构接收、登记后，对审查建议提出意见。必要时，报经市人大常委会秘书长同意后，分送审查机构进行审查并提出初步审查意见。

第九条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民书面提出审查要求或者审查建议，应当向备案审查工作机构提交审查要求书或者审查建议书一式五份。审查要求书或者审查建议书应当写明提出审查要求或者审查建议的主体及联系方式、要求或者建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。

对不属于市人大常委会备案审查的规范性文件，备案审查工作机构应当告知提出审查要求或者审查建议的组织或者公民向有权进行备案审查的机关提出。

第十条 市人大常委会自收到对规范性文件的审查要求或者审查建议之日起三个月内审查完毕。在审查期间，不影响规范性文件的执行。

第十一条审查机构可以对备案的规范性文件进行主动审查，认为规范性文件有本办法第六条所列情形之一的，依照本办法的有关程序处理。

第十二条 审查机构、备案审查工作机构在审查规范性文件工作中，可以通过召开联合审查会议、论证会、听证会等方式，广泛听取相关部门、专家及社会各界的意见。必要时，制定机关应当说明情况或者提交相关材料。

第十三条 审查机构审查规范性文件，应当在一个月内提出初步审查意见。初步审查意见认为规范性文件存在本办法第六条所列情形之一的，备案审查工作机构对初步审查意见汇总后报市人大常委会主任会议研究。市人大常委会主任会议认为需要修改或者废止的，提出由制定机关自行修改或者废止该规范性文件的书面审查意见，由备案审查工作机构送达规范性文件制定机关。

第十四条 规范性文件制定机关应当自收到市人大常委会主任会议书面审查意见之日起一个月内，提出是否修改或者废止该规范性文件的意见，并书面告知备案审查工作机构。备案审查工作机构应当及时将制定机关的处理意见向审查机构反馈，并报告市人大常委会主任会议。

制定机关修改或者废止规范性文件的，应当自书面告知备案审查工作机构之日起一个月内修改或者废止。制定机关修改规范性文件的，应当将修改后的规范性文件重新公布，并按照本办法报送备案。

第十五条 规范性文件制定机关收到市人大常委会主任会议书面审查意见后，在规定时间内对规范性文件不予修改或者废止的，审查机构、备案审查工作机构可以提出撤销该规范性文件的议案或建议，由市人大常委会主任会议决定提请常委会会议审议。

市人大常委会会议审议撤销规范性文件的议案时，该规范性文件制定机关应当派人到会听取意见，回答询问。

第十六条 市人大常委会依照有关法律及市人大常委会议事规则规定的程序，对撤销规范性文件的议案进行审议，并作出撤销或者不予撤销的决定。

第十七条 规范性文件审查工作结束后十五日内，备案审查工作机构应当将审查结果书面告知提出审查要求或者审查建议的国家机关或者社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民。

第十八条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民，认为市人民政府组成部门、办事机构、直属机构、派出机构，或者垂直管理的市级行政机构制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务、具有普遍约束力的规范性文件有本办法第六条所列情形之一，向市人大常委会书面提出审查建议的，由备案审查工作机构进行审查，认为需要修改或者废止的，应当提出初步审查意见，报经市人大常委会主任会议同意后，交市人民政府限期处理，并报告处理结果。

第十九条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民，认为市中级人民法院及其派出机构、市人民检察院及其派出机构为执行法律、法规和司法解释制定的具有普遍约束力的规范性文件有本办法第六条所列情形之一，向市人大常委会书面提出审查建议的，由备案审查工作机构进行审查，认为需要修改或者废止的，应当提出初步审查意见，报经市人大常委会主任会议同意后，责成制定机关限期处理，并报告处理结果。

第二十条 规范性文件制定机关未按规定期限报送规范性文件备案，或者报送的文件材料不齐全的，备案审查工作机构应当通知其限期报送或者补充报送；逾期仍不报送的，市人大常委会主任会议可以视情节要求其作出说明，或者建议有关机关对相关人员依法追究责任。

第二十一条 备案审查工作机构应当在规范性文件审查工作结束后，及时将备案审查材料统一存档。

第二十二条 市人大及其常委会制定的需要报送省人大常委会备案的规范性文件的报送备案工作，由备案审查工作机构承办。

第二十三条 市人大常委会认为省人大常委会接受备案审查的其他国家机关制定的规范性文件有 《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第七条所列情形之一，向省人大常委会书面提出审查要求的具体事宜，由备案审查工作机构承办。

第二十四条 本办法自2010年7月1日起试行。

涉及网络刑事案件管辖权

王双京

［内容提要：网络犯罪将随着网络的普及而大大增加，网络犯罪的管辖权问题也将成为刑事立法、司法的难点之一，本文想通过对于几种管辖模式的分析，为我们的学习提出一点有益的帮助。］


2000年12月28日全国人大常委会通过《关于维护互联网安全的决定》，《决定》以宣言的形式为我国打击涉及互联网的犯罪提供了法律性的指导意见，体现了国家对于涉及互联网的犯罪重视，同时也为司法机关的工作提出了新的课题。涉及网络刑事案件的管辖权成为要解决的问题之一。
（一）网络刑事案件的特点
１，说到网络案件必须对互联网有一个认识。互联网是一个建立在现代计算机技术基础上的成千上万相互协作的网络以及网络所承载的信息结合而成的集合体，它是计算机数字技术和现代通讯技术的产物，同时，它不仅是一个有形的用各种缆线连接的计算机网络，而是作为一个当今世界上规模最大，覆盖面最广，资源最丰富，使用最为迅捷的网络信息库。从表现形式上看，互联网不仅是一张网络，还包括网上的信息。从功能上讲：电话系统、邮政服务、新闻媒体、购物中心、信息集散地、音像传播系统等功能结合而成的一个整体。互联网运用客户服务器(Client/Server)技术以及传输控制协议和Internet协议(TCP/IP)将全球原本独立的计算机网络连为一体。
网络空间具有三个主要特性：1
（1）客观性，网络空间是客观存在的，这并非是指构成网络外部条件的计算机终端和缆线、程序的客观存在性，而是指由这些外部条件支持着的独立的信息传播、交汇、衍生的空间的客观存在性。网络空间是不可视的，可视的只是具体信息在屏幕上的显示，但不能因此否认它的存在，它和地理空间(或称作"物理空间")一样可以被感知。在网上的行为一样可以对客观的外在世界产生影响。这是国家对于网络行为控制，并且使国家权力的的基础。
（2）全球性，这是网络空间最重要的特点，也是据以产生大量跨国管辖问题的基础。计算机网络技术已经使全球一百多个国家的用户紧密地联系在一起，这种联系彻底打破了物理空间上的有形界线，包括国界和任何地区界线。互联网用户可以自由地互相访问、交流、共享信息，开展跨国商业活动。互联网从形成时起就是跨越国界的，这正是它的价值和影响所在。网络空间的一体化的自由状态是其全球性的结果，随着加入互联网的地区和用户的增多，网络空间也在全球范围内不断扩弃和膨胀。
（3）管理的非中心化，互联网核心技术本身决定了网络空间在管理上的非中心化倾向，互联网上的每一台机器都可以作为其他机器的服务器(server)，所以，在网络空间里没有中心，没有集权，所有机器都是平等的。目前，还没有任何一个国家能彻底地控制和有效地管理互联网，这正是许多问题产生的根源。
正是由于网络空间具有以上的种种特殊性，随之出现了大量现实的矛盾冲突：新技术产业的发展与传统社会秩序的维护需要平衡；行业利益、国家利益、社会利益和个人利益需要综合考虑；各国的文化道德差异需要新的协调方式。
2，涉及网络犯罪的特点：
涉及互联网犯罪根据《决定》大致可以分为维护国家安全与稳定，保障网络安全，维护市场经济秩序和社会管理秩序，保护公民法人和其他组织的合法权益四个方面的犯罪2。这些犯罪中有些是以网络为犯罪对象的，有些是利用网络进行犯罪的。故网络犯罪的概念是广泛的。只要使用了互联网就可以认为是涉及网络的犯罪。网络犯罪与传统的犯罪最大不同在于，3网络犯罪利用网络进行的行为可以是跨越任何空间障碍的，网络把千里之外的人联系在一起。在网络犯罪中传统犯罪场所可以使跨越国家地区的。网络的时空跨度超过了传统的限制而且操作具有长距离、大范围、易修改、不留痕迹等特点。违法犯罪者作案，有时只需坐在家里悄无声息地按一下键盘或点一下鼠标，瞬间就完成了。网上违法犯罪者，就象诗中所说的"侠客"那样"十步杀一人，千里不留行；事了拂衣去，深藏身与名"。网络消除了国境线。给管辖带来了新的问题。同时网络的全球性，使得原本在一个国家的行为只要一旦放入到网络中去，就会变成，一个全球性的问题。
（二）传统的管辖权理论
１，传统的刑事立法管辖权4
传统的刑事管辖权原则主要有以下几种：
属地管辖，凡是在本国领域内犯罪，无论是本国人还是外国人都适用本国刑法；属地主义管辖又有采用结果地、行为地或者结果行为兼并适用三种具体分类。属地管辖建立在国家对于自己领域内的主权基础上。
属人管辖，是以一个人是国家的公民为前提，本国人犯罪适用本国法律。属人管辖已经得到了普遍的尊重。
保护管辖，对于任何侵犯本国和本国公民利益的行为，本国都拥有管辖权。
普遍管辖，只要发生了犯罪，那么国家就有管辖权。
现今的国家大多不单纯采用一种管辖原则，多采用几种管辖相结合的原则确立自己的管辖范围。我国法律规定：凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的，也适用本法。犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法，外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，可以适用本法，但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外。对于中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权。可见我国采用的就是以属地管辖为基础，以属人管辖为原则，保护管辖和普遍管辖为补充的刑事管辖原则。
国家行使刑罚权，必然要找到至少一个与犯罪行为的联结点，如，在国家领域内等，国家才可能行使管辖；并且各种联结点对于管辖的作用也并不相同，决定了国家对于哪些行为行使管辖权的不同态度。如，设立最低刑等限制、犯罪地不认为是犯罪的等限制管辖权行使的条件。
2，传统的案件诉讼管辖
案件的诉讼管辖可以分为职能管辖和审判管辖。职能管辖通常解决案件由谁去侦查、立案。审判管辖解决案件由那一级审判组织审理。
我国刑事案件职能管辖权根据案件性质不同由不同机关负责侦查、立案：普通案件由公安机关侦查，一些国家工作人员利用职务犯罪由检察机关负责侦查等，对于自诉案件由法院直接立案处理。
刑事案件的审判管辖基本由犯罪地的人民法院管辖，如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。几个同级人民法院都有权管辖的案件，由最初受理的人民法院审判。在必要的时候，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，中级人民法院管辖第一审刑事案件为：危害国家安全案件；可能判处无期徒刑、死刑的普通刑事案件；外国人犯罪的刑事案件。上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。
目前在司法实践中，案件立案管辖通常与审判管辖相对应，一般案件由哪个法院审判就由哪个法院相对应的侦查机关负责立案侦查。但是有些情况下，犯罪即使不在本级法院的管辖范围内，侦查机关也可以立案。在立案权上，侦查机关没有太多的限制6。
在审判中，我们坚持以犯罪地或者居住地作为联结点，决定犯罪的审判管辖权问题。
（三）网络案件管辖权确定的难点
网络的跨地域性使得传统管辖权获得的基本联结点变得不好确认。
属地，传统的管辖理论的最基本联结点，在涉及网络犯罪中确认难度加大，关于哪些地点可以认为是犯罪地，现在成为最大的争论点。传统的理论认为犯罪地是指行为的发生地和结果的发生地。在网络犯罪中，一个人的行为可以远在千里之外实施。对于操作计算机的地点，大家看法比较一致，可以认为是行为的地点。对于网络数据的传输所通过、到达的节点（中途经过的路游器和目标计算机）和数据放在网络上由他人自由下载的浏览数据网页地等地点，可否认为是犯罪地点还有争论。
保护原则，在网络中也变得不好确定。网络的任何行为都有全球性，保护原则是否可以针对所有这些行为还是有待考虑的。
网络行为的全球性使得针对网络的犯罪大多数都是对于全球的侵害。（例如，计算机病毒可以使全球的网络瘫痪。）作为对于全球都有重大影响的犯罪是否可以适用普遍管辖，各国目前还没有达相关的协议。
在审判管辖中，犯罪地同样是最重要的因素，由于犯罪地的不确定性，也会带来管辖上的不便。
（四）涉及网络刑事案件管辖的现状
网络犯罪的现象已经引起了各国的普遍重视。各国纷纷立法或者通过判例解决案件的管辖权问题。案件的管辖权往往被认为是国家主权的象征，各国在管辖问题上大多展开了一场“圈地运动”（扩大本国领域的范围），竞相争夺管辖权。马来西亚国会通过的《资信及多媒体法令》规定：不受国籍限制，任何人在世界任何地方，只要与马来西亚的计算机相连实施了犯罪，即认为是在马来西亚境内犯罪6。英国也通过了相似的法案7。
现阶段我国对于涉及网络案件的管辖。
我国的主流观点，网络案件行为（上传、下载、操作计算机）在国内发生，或者，发生在网络的案件只要对于我国内可以产生影响，都可认为是犯罪行为、结果在发生在我国领域内，我国享有管辖权。即，实际上与我国计算机相关的行为，不受国籍限制，任何人在世界任何地方，只要与我国的计算机相连实施了犯罪，且行为对于我国又有影响，就直接使用属地原则，既可以认为拥有管辖权。主流观点对于犯罪地做出了广义的解释。网络服务提供者的网站所在地、下载地、操作计算机地、甚至是网页的浏览地等均可以作为犯罪地。
诉讼管辖方面。我国根据职能管辖的不同，对于网络案件的侦查，首先判断案件性质，然后由不同的机关负责侦查。由于网络案件多为跨越不同行政区域的，在实践中，谁先侦破案件捉到嫌疑人，通常谁移交审查起诉。当双方对于案件管辖有争议时，先立案的获得管辖权。
上述可见，目前各国解决网络管辖的最基本的方法是扩大属地原则的适用。在国内的管辖上我国则没有具体的管辖限制，大多数任由侦察机关自己决定是否立案（在民事的网页侵权中表现得最为明显8）。
（五）扩大属地管辖权对于解决涉及网络犯罪的利弊。
首先，对于维护国家主权是有利处的。案件的管辖权是国家司法主权的体现，一个主权独立的国家，有权在自己的领域内设立管辖权。如果其他国家已经认为，通过与自己领域内的计算机相连接完成犯罪是在本国领域内犯罪，那么如果我国不认为是在本国犯罪，我国的领域的范围就会比别的国家少很多。从维护主权平等的角度我们应当也扩大属地管辖权。
其次，各国通过扩大管辖范围，可以有利的打击日益猖獗的网络犯罪，还网络一片蓝天。可以告诫人们不要妄图利用网络逃避法律。
第三，可以最大限度的保护本国的利益。防止网络成为危害本国的工具。
当然在扩大管辖在一定程度上也是有弊端的。
第一，从维护主权角度出发。扩大的管辖权无疑会与别国的管辖权产生积极冲突。国家之间最好是保持合作的态势，如果互相争夺管辖，那么无疑会导致双方的对抗。国家之间的对抗，管辖的互不承认，对于维护本国主权本身是没有任何好处的。主权是国与国的相互承认的价值就减弱了。